Khôi phục hệ thống ngân hàng sau khủng hoảng: Kinh nghiệm từ Mỹ

Từ sự sụp đổ của những “đại gia” ngân hàng Mỹ và hướng xử lý các ngân hàng này đem đến những bài học kinh nghiệm quý giá cho Việt Nam. Nguồn: internet

Khi ngân hàng suy sụp…

Năm 2008 “bong bóng” bất động sản (BĐS) xuất hiện tại Mỹ với trên một triệu chủ nhà đất đối mặt với nguy cơ tịch thu tài sản thế nợ. Các khoản nợ xấu khiến nhiều ngân hàng thua lỗ nặng. Nhiều ngân hàng phải tiến hành sáp nhập và thậm chí tuyên bố phá sản như: Lehman Brothers, Merrill Lynch, Countrywide Financial, Bear Stearns, Ameribank… Nguyên nhân là do:

Thứ nhất, “bong bóng” BĐS “vỡ”. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến các ngân hàng "sống dở chết dở". Trước năm 2006, lợi nhuận đã tạo động lực khiến các ngân hàng Mỹ xem nhẹ khả năng chi trả của khách hàng, đẩy mạnh cho vay cầm cố BĐS. Do lo lắng về diễn biến lạm phát, Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (FED) đã tăng dần lãi suất, dẫn đến việc thị trường BĐS hoạt động chững lại vào đầu năm 2006. Lãi suất cơ bản của FED ở mức 1% đã tăng lên đến 5,25% vào giữa năm 2006, bắt buộc các ngân hàng thương mại (NHTM) phải đẩy lãi suất cho vay tiền mua nhà lên cao hơn. Lãi suất cao đã khiến cường độ vay để mua nhà giảm. Bên cạnh đó, nhiều người trong nhóm vay tiền với lãi suất dưới chuẩn bắt đầu mất khả năng trả nợ khi lãi suất của họ bị điều chỉnh trở lại theo lãi suất mới. Người Mỹ muốn bán nhà để trả nợ cũng không được vì giá nhà thấp hơn khoản nợ do thị trường tụt dốc. Việc ngày càng nhiều người không có khả năng trả nợ ngân hàng mỗi tháng dẫn đến việc trị giá của các chứng khoán được đảm bảo bằng nợ thế chấp (MBS) bị tụt dốc. Rất nhiều nhà đầu tư ở Phố Wall đã mua MBS, do đó, khi MBS mất giá thì đồng nghĩa với việc tài sản của họ cũng bị mất theo.

Dư nợ cho vay cầm cố BĐS tăng từ 160 tỷ USD (năm 2001) lên 540 tỷ USD (năm 2004), và nhảy vọt lên 1.300 tỷ USD vào năm 2007. Cuối quý III/2008, hơn một nửa giá trị thị trường BĐS Mỹ là tiền đi vay với 1/3 là các khoản nợ khó đòi.

Thứ hai, chứng khoán hóa BĐS thế chấp. Trước đây ở Mỹ, nguồn vốn cho vay mua BĐS chủ yếu là do ngân hàng cung cấp, vì vậy lượng tiền cho vay có giới hạn tùy thuộc vào lượng tiền gửi của người dân và những hạn chế về tỷ lệ cho vay cũng như tỷ lệ dự trữ bắt buộc của Chính phủ đối với ngân hàng. Năm 1980, Chính phủ Mỹ ban hành Luật Giao dịch Thế chấp Tương đương, nới rộng những quy tắc cho vay và khuyến khích những kênh tài trợ khác phi ngân hàng. Đạo luật này đã góp phần cho ra đời của nhiều công ty cho vay thế chấp và không bị ràng buộc bởi các luật lệ của ngân hàng. Ngay cả những ngân hàng cũng thành lập hoặc liên kết với các công ty cho vay thế chấp làm bùng nổ các kênh cung cấp vốn cho thị trường BĐS.

Đồng thời, để hỗ trợ cho vay tạo lập nhà ở, Chính phủ Mỹ đã thành lập Hiệp hội Quốc gia Tài trợ BĐS (Fannie Mae) và Tập đoàn cho vay thế chấp quốc gia (Freddie Mac). Hoạt động chính của 2 tổ chức này là mua lại những món nợ vay thế chấp bằng BĐS, đặc biệt là các khoản vay thế chấp “dưới chuẩn” của các ngân hàng, rồi dùng BĐS thế chấp để phát hành MBS bán cho các nhà đầu tư khác, nhằm tăng tính thanh khoản cho ngân hàng.

Như vậy, những món nợ BĐS đã được “trái phiếu hóa” thành sản phẩm tài chính thông dụng có thể mua bán dễ dàng trên thị trường tiền tệ. Với niềm tin vào tương lai BĐS Mỹ sẽ tăng giá liên tục nên các ngân hàng và ngay cả các nhà đầu tư cá nhân ở các nước khác cũng mua đi bán lại “trái phiếu tái thế chấp” được cho là an toàn và có lãi suất cao. Tuy nhiên, khi thị trường BĐS suy thoái, giá BĐS giảm thậm chí dưới mức cho vay, ngân hàng nắm giữ nhiều “trái phiếu tái thế chấp” ngoài việc “tự lỗ” còn bị người gửi tiền hoảng loạn rút tiền hàng loạt, trong khi các ngân hàng khác cũng dè dặt cho vay (trên thị trường liên ngân hàng) dẫn đến mất khả năng thanh khoản, điển hình như ngân hàng Lehman Brothers.

Thứ ba, ngân hàng cho vay “dễ dãi”. Thông thường muốn vay ngân hàng để mua nhà trả góp ở Mỹ, người vay phải đảm bảo 3 điều kiện “chuẩn”: có tiền đặt cọc ít nhất bằng 10% số tiền mua nhà; chứng minh có thu nhập ổn định sao cho số tiền trả góp hàng tháng không quá 28% thu nhập và có điểm tín nhiệm vay trả sòng phẳng. Mặt khác, ngân hàng cũng chỉ được phép cho vay tùy thuộc vào lượng tiền gửi của người dân và những hạn chế về tỷ lệ cho vay cũng như tỷ lệ dự trữ bắt buộc của Chính phủ đối với ngân hàng.

Tuy nhiên, để hỗ trợ các gia đình có thu nhập thấp và thu nhập khiêm tốn có điều kiện sở hữu nhà ở, Chính phủ Mỹ có chương trình “cho vay dưới chuẩn”. Các NHTM khi cho đối tượng này vay thì được hai tổ chức Fannie Mae và Freddie Mac mua lại các khoản vay này. Khi thị trường BĐS suy thoái, những người thu nhập thấp và thu nhập khiêm tốn không có điều kiện để trả nợ.

Việc cho vay dưới chuẩn là không xét khả năng chi trả và điểm tín dụng theo quy định nhưng đổi lại người vay phải trả lãi suất cao hơn từ 1% đến 2%. Ngoài ra, việc cho vay dưới chuẩn còn thể hiện ở mức cho vay cao tới 85% giá trị BĐS thế chấp, người mua chỉ cần đóng góp 15%. Nghĩa là người dân chỉ cần có 150.000 USD là có thể được vay 850.000 USD để mua căn nhà một triệu USD…

Giải pháp xử lý

Khi khủng hoảng ngân hàng nổ ra, Chính phủ Mỹ đã đưa ra các chính sách hỗ trợ thông qua chính sách tiền tệ, nghiệp vụ thị trường mở, chương trình đấu giá cho vay kỳ hạn và Chính phủ cũng thực hiện các gói cứu trợ lớn.

Một là, chính sách tiền tệ. Ngay khi khủng hoảng nhà ở thứ cấp nổ ra, FED bắt đầu can thiệp bằng cách hạ lãi suất và tăng mua MBS. Lãi suất cho vay liên ngân hàng đã giảm từ 5,25% qua 6 đợt xuống còn 2% (từ 18/9/2007 - 30/4/2008). Sau đó, lãi suất vẫn tiếp tục giảm và đến ngày 16/12/2008 chỉ còn 0,25% - mức lãi suất thấp gần bằng 0 hiếm thấy.

Hai là, nghiệp vụ thị trường mở. FED thực hiện nghiệp vụ thị trường mở thông qua mua lại trái phiếu Chính phủ Mỹ mà các ngân hàng của nước này đang nắm giữ. Đặc biệt, FED đưa ra chính sách tăng mua MBS. Tính đến ngày 31/03/2010, FED đã hoàn thành việc mua 1,25 nghìn tỷ USD nhưng vẫn tiếp tục tiến hành các giao dịch trong những tháng tiếp theo. Chương trình mua lại MBS của chi nhánh được điều phối bởi Ngân hàng Dự trữ Liên bang chi nhánh New York dưới sự chỉ đạo của Ủy ban thị trường mở Liên bang. Mục tiêu của chương trình này nhằm hỗ trợ cho thị trường thế chấp và nhà ở đồng thời giúp phục hồi thị trường tài chính.

Ba là, chương trình đấu giá cho vay kỳ hạn. Ngày 17/12/2007, trước ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tín dụng dưới chuẩn, FED đưa ra Chương trình Đấu giá cho vay kỳ hạn (TAF), nhằm tăng cường tính thanh khoản của thị trường tín dụng Mỹ. TAF cho phép các tổ chức nhận ký gửi đấu giá để được vay những khoản vay ngắn hạn đổi bằng tài sản ký quỹ. Những tổ chức này phải được thẩm định là có tình trạng tài chính lành mạnh. Các tổ chức tham gia đấu giá qua các ngân hàng của FED. Các khoản đấu giá bắt đầu ngày 17/12/2007, với mức lãi suất khởi điểm 4,17% và kết thúc ở4,65%, FED đã nhận được các khoản ký quỹ trị giá 63 tỷUSD vàcho vay 20 tỷ USD với 93 tổ chức khác nhau. Tính đến tháng 11/2008, đã có 300 tỷ USD được FED cho vay theo chương trình TAF.

Bốn là, các gói kích thích kinh tế. Trước tình hình khủng hoảng ngân hàng nghiêm trọng, chính quyền của Tổng thống Mỹ G. Bush đã trình Quốc hội thông qua gói tài chính 700 tỷ USD (Chương trình Giải cứu Tài sản xấu - TARP). TARP ra đời dựa trên đạo luật “Ổn định khẩn cấp nền kinh tế” (EESA) vào tháng 10/2008. Đạo luật này cho phép Bộ Tài chính Mỹ sử dụng tối đa 700 tỷ USD từ ngân sách liên bang để mua hoặc bảo hiểm những tài sản tài chính có mức độ rủi ro cao của các tổ chức tài chính trong nước. Sau đó, Đạo luật Dodd-Frank (Đạo luật cải cách Wall Street và bảo vệ người tiêu dùng) ra đời ngày 21/07/2010 đã hạn chế hoạt động của TARP và giảm số tiền tổng thể xuống còn 475 tỷ USD.

Ngày 17/2/2009, Tổng thống Barack Obama đã ký Đạo luật Tái đầu tư và Phục hồi (ARRA). Đạo luật này cho phép Chính phủ thực hiện gói kích thích thứ hai kể từ khi khủng hoảng nổ ra. Gói kích thích này trị giá 787 tỷ USD. Đạo luật ARRA được ban hành vào thời điểm GDP của Mỹ đã sụt giảm ở mức hơn 6% một năm và số lượng người có công ăn việc làm đã giảm hơn 750.000 mỗi tháng. Cùng với các chính sách để ổn định thị trường tài chính, tăng tính thanh khoản và củng cố niềm tin, ARRA là một phần của chính sách phản ứng lại với cuộc khủng hoảng tài chính của Mỹ.

Năm là, tái cấu trúc ngân hàng. Bộ Tài chính Mỹ khuyến khích các ngân hàng tham gia một chương trình tái cấp vốn. Các ngân hàng có thể nhận được tiền bằng cách đề nghị bán cổ phiếu ưu đãi cho Bộ Tài chính. Việc tái cấp vốn được thực hiện trên diện rộng với một số điều kiện như giới hạn lương, bồi thường cho ban lãnh đạo ngân hàng. Đây là một phần của Chương trình cứu trợ tài sản gặp rắc rối vào tháng 11/2008. Các ngân hàng tham gia Chương trình này là thành viên của Cơ quan FDIC và được FDIC bảo hiểm tạm thời trong Chương trình bảo hiểm tạm thời về khả năng thanh toán tiền mặt. Ngoài ra, FED đã cho vay tới 200 tỷ USD đối với những tài sản được xếp hạng tín nhiệm AAA…

Với những biện pháp xử lý kịp thời và hiệu quả, ngành ngân hàng Mỹ đã có những khởi sắc. Cụ thể, JP Morgan Chase & Co. - ngân hàng lớn nhất nước Mỹ đạt lợi nhuận trong quý II/2013 tăng 31%, lên 6,5 tỷ USD trên số doanh thu là 25,2 tỷ USD, cao hơn so với lợi nhuận 5 tỷ USD và doanh thu 22,2 tỷ USD của cùng kỳ năm 2012. Trong khi đó, Ngân hàng Wells Fargo công bố lợi nhuận quý II/2013 tăng 19,4%, lên 5,5 tỷ USD, so với 4,6 tỷ USD của cùng kỳ năm 2012, nhờ chất lượng tín dụng được cải thiện trong thị trường nhà đất và hoạt động cho vay cao hơn. Tuy nhiên, công cuộc xử lý các ngân hàng yếu kém của Mỹ cũng có mặt hạn chế. Hạn chế lớn nhất trong quyết định của Chính phủ Mỹ là để cho ngân hàng Lehman Brothers sụp đổ. Điều này đã gây hỗn loạn trong hệ thống ngân hàng vì ngân hàng nào cũng nghĩ rằng mình sẽ là nạn nhân tiếp theo. Đồng thời, Lehman Brothers sụp đổ đã dẫn đến nhiều hệ lụy không tốt.

Kinh nghiệm cho Việt Nam

Xây dựng hệ thống tài chính ổn định và minh bạch

Căn nguyên của cuộc khủng hoảng tài chính Mỹ và sau đó là một cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu là do cơ chế quản lý thông tin tài chính lỏng lẻo, thiếu minh bạch của giới chức trách và ngân hàng Mỹ. Do vậy, Việt Nam cũng như các quốc gia khác cần xây dựng một khung chính sách tài chính bền vững, nhằm hạn chế và tránh làm trầm trọng hơn những rủi ro lớn dẫn đến khủng hoảng. Một nền tài chính ổn định nên tập trung vào việc sử dụng các chính sách thận trọng vĩ mô bao gồm chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa… đồng thời với việc công khai thông tin tài chính rõ ràng.

Hoạt động công khai

Để giải “bài toán” khủng hoảng, cả Việt Nam và Mỹ đều đưa ra một phương pháp giải giống nhau - đó là sử dụng gói kích thích kinh tế, tuy nhiên, cách thức thực hiện thì hoàn toàn khác nhau.

Công khai, minh bạch hóa thông tin vẫn là những điểm yếu của kinh tế Việt Nam. Một trong những tiêu chuẩn hàng đầu của quản trị Chính phủ là minh bạch. Vì minh bạch là điều kiện tiên quyết để luật pháp phát huy tác dụng, được thực thi nghiêm chỉnh. Công khai thông tin làm gia tăng mạnh mẽ niềm tin vào Chính phủ.

Xây dựng các gói kích thích kinh tế phù hợp

Để khắc phục cuộc khủng hoảng tài chính, Chính phủ Mỹ đã đưa ra các gói kích thích kinh tế trị giá hàng trăm tỷ USD. Trong thời gian ngắn, đây được coi là biện pháp kịp thời giải quyết hậu quả khủng hoảng. Tuy nhiên, trong dài hạn, gói kích thích kinh tế của Mỹ tỏ ra ít hiệu quả một khi tỷ lệ thất nghiệp giảm rất chậm, tăng trưởng GDP không mấy khả quan. Từ thực tế đó cho thấy, việc thực hiện chính sách kích cầu kinh tế của Chính phủ các nước, trong đó có Việt Nam, là hành động nằm trong xu thế chung của thế giới, tuân theo quy luật khách quan. Vấn đề ở đây là chúng ta cần xác định rõ ràng mục tiêu, hoàn cảnh kinh tế cũng như khả năng của mình nhằm xây dựng những gói kích thích kinh tế hiệu quả, tránh gặp phải những tác động phụ như trong chính sách kích thích kinh tế của Mỹ.

Hy vọng rằng, những kinh nghiệm của Mỹ sẽ có ích cho Việt Nam trong việc phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các ngân hàng yếu kém trong nền kinh tế.

Tài liệu tham khảo:

1. Benmelech, Efraim, An Empirical Analysis of the Fed’s Term Aunction Facility, Cato Institute, Cato Papers on Public Policy, No. 02, 2012, pp.1-42;

2. Broda, Christian and Parker, Jonathan A., The Economic Stimulus Payments of 2008 and the Aggregate Demand for Consumption, The National Bureau of Economic Research 2012, pp. 1-42;

3. Hoenig, Thomas M. and Morris, Charles S., Restructuring in Banking to Improve Safety and Soundness, Federal Reserve of Kansas City, Working Paper, 2011, pp. 1-31;

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 9 - 2013