GS.TS. Tô Trung Thành: Tư duy đúng hướng về đầu tư công

Nghịch lý trong đầu tư công

KTSG: Đầu tư, trong đó có đầu tư công, là một trong ba thành tố quan trọng có thể giúp thúc đẩy tổng cầu, tạo nên sự tăng trưởng cho toàn nền kinh tế. Đầu tư công càng hiệu quả, tăng trưởng càng khởi sắc, thế nhưng, thực tế đã và vẫn đang xảy ra rõ ràng chưa được như kỳ vọng. Ông bình luận như thế nào về vấn đề này? Đối với một nền kinh tế như Việt Nam, càng phải khai thác tối đa lợi ích từ đầu tư công ra sao?

– GS.TS. Tô Trung Thành: Đánh giá kinh tế Việt Nam thường niên 2023 đã chỉ ra, hiệu quả của đầu tư công và phân bổ đầu tư công chưa cao. Nghiên cứu trong giai đoạn từ năm 2011-2022 cho thấy vốn đầu tư tư nhân và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) có mối tương quan thuận chiều với tổng sản phẩm bình quân đầu người trên địa bàn.

Cụ thể, tốc độ tăng trưởng của địa phương sẽ tăng khoảng 0,03-0,04 điểm phần trăm nếu tăng 1% tổng đầu tư, đầu tư tư nhân hoặc FDI trong điều kiện các yếu tố khác không thay đổi.

Ngược lại, thông qua các mô hình nghiên cứu thực nghiệm, chúng tôi nhận thấy vốn đầu tư công dường như có xu hướng tác động tiêu cực đến tổng sản phẩm bình quân đầu người trên địa bàn cấp tỉnh. Việc gia tăng nguồn vốn đầu tư công không có tác dụng tạo động lực tăng trưởng kinh tế địa phương.

Xét theo từng vùng kinh tế, vốn đầu tư có ảnh hưởng lên tổng sản phẩm bình quân đầu người của miền Trung, với hệ số ước lượng là 0,06; nghĩa là khi các yếu tố khác không đổi thì 1% tăng lên trong tổng đầu tư giúp cải thiện tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm bình quân đầu người của các tỉnh miền Trung thêm 0,06 điểm phần trăm.

Đối với miền Nam, vốn đầu tư tư nhân cũng đóng góp vào sự tăng trưởng tích cực của nền kinh tế miền Nam, với mức đóng góp 0,03 điểm phần trăm. Mối quan hệ này tương đồng với sự tương quan giữa vốn FDI với tổng sản phẩm bình quân đầu người trên địa bàn miền Nam. Đáng chú ý, kết quả ước lượng chỉ ra vốn đầu tư công có tác động tiêu cực với tổng sản phẩm bình quân đầu người trên địa bàn các tỉnh phía Bắc.

Tại Việt Nam, vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội năm 2023 theo giá hiện hành ước đạt 3.423.500 tỉ đồng, tăng 6,2% so với năm 2022. Mức tăng này chủ yếu dựa vào vốn thực hiện từ nguồn ngân sách nhà nước (21,2%). Cũng trong năm 2023, vốn đầu tư khu vực tư nhân chỉ tăng 2,7% so với mức tăng 8,9% năm 2022; vốn đầu tư FDI chỉ tăng 5,4% so với mức tăng 13,9% năm 2022.

Xét về tỷ trọng, tỷ trọng đầu tư khu vực nhà nước đã gia tăng từ 25,61% năm 2022 lên 27,85% năm 2023, trong khi đó, tỷ trọng đầu tư khu vực ngoài nhà nước giảm từ 58,2% năm 2022 xuống còn 56,1% năm 2023.

Những kết quả trên có hai hàm ý:

Thứ nhất, trong bối cảnh hiện nay, đầu tư công đang được xem như là động lực quan trọng, đóng vai trò bù đắp cho các động lực tăng trưởng khác. Tuy nhiên, chất lượng đầu tư công còn thấp và hiệu quả phân bổ nguồn vốn không cao. Như vậy, vấn đề chất lượng và hiệu quả vốn đầu tư công cần phải được chú trọng hơn là chỉ tập trung vào gia tăng quy mô giải ngân thực hiện đầu tư công.

Thứ hai, đầu tư khu vực ngoài nhà nước mới là thành tố quan trọng có tác dụng kích thích tăng trưởng, đặc biệt ở các tỉnh miền Trung và miền Nam, tuy vậy lại là khu vực có sự suy giảm mạnh về quy mô đầu tư trong những năm qua. Đầu tư tư nhân cần được hỗ trợ và phải là trọng tâm trong các thiết kế chính sách trong thời gian tới.

Nhận diện điểm nghẽn

KTSG: Theo ông, đâu là nguyên nhân chính của thực trạng đầu tư công chưa hiệu quả? Liệu đó có phải là điều không thể tránh khỏi với một nền kinh tế có xuất phát điểm thấp và đang phát triển như Việt Nam?

– Với quy mô giải ngân đầu tư công năm 2023 đạt trên 662.000 tỉ đồng, nếu tập trung được vào những khu vực có hiệu quả, có tính lan tỏa tốt như cơ sở hạ tầng trọng điểm có tính liên vùng, khoa học công nghệ, nhà ở xã hội, trường học… thì vừa thúc đẩy tổng cầu, vừa nuôi dưỡng được các nguồn lực cho gia tăng tổng cung và còn giảm thiểu tác động đánh đổi của chính sách trọng cầu. Tuy nhiên, hiện nay đầu tư công của Việt Nam còn dàn trải, chưa có trọng điểm, chưa đầu tư vào những khu vực có tính lan tỏa tốt và chưa hiệu quả.

Nguyên nhân là các quy định pháp lý trong lĩnh vực này – vốn được coi là rào cản chính trong việc giải ngân nguồn ngân sách nhà nước – vẫn chưa có những thay đổi căn bản. Chẳng hạn, trong đầu tư công, khâu chuẩn bị đầu tư là khó khăn nhất, do phải lường trước tất cả các vấn đề để đưa vào kế hoạch như: giải phóng mặt bằng, di dời hạ tầng kỹ thuật; đấu thầu, lựa chọn nhà thầu, giao thầu; triển khai dự án; thẩm định năng lực của các ban quản lý dự án… Tuy nhiên, Luật Đầu tư công hiện tại chưa có phân định rõ nguồn vốn cho nhiệm vụ chuẩn bị và vốn thực hiện dự án. Điều này cũng dẫn đến thực trạng khâu giải phóng mặt bằng không thể thực hiện trước và độc lập, vẫn thực hiện đồng thời với quy trình triển khai dự án, vậy nên nhiều trường hợp dự án đã đấu thầu nhưng chưa có mặt bằng để thi công.

Thứ hai là về năng lực quản lý. Đầu tiên là về tầm nhìn và quy hoạch. Việt Nam chưa có tư duy quy hoạch dài hạn, quy hoạch lập cho hàng chục năm nhưng vừa ban hành lại có thể thay đổi. Chúng ta cũng chưa nhìn trước được những ưu tiên, trọng điểm đầu tư trong ngắn hạn và trung hạn. Trong khi đó, cũng theo Luật Đầu tư công, điều kiện để dự án, nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư được bố trí vốn kế hoạch đầu tư công hàng năm là các dự án, nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư phải có trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Nếu không nằm trong kế hoạch, sau khi được giao vốn cho nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư mới bắt đầu thực hiện các bước lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định đầu tư dự án…, kéo dài từ sáu tháng đến một năm, đối với dự án nhóm A có thể tới hai năm.

Thêm nữa, năng lực của ban quản lý dự án, cán bộ làm công tác đầu tư tại các cấp, đặc biệt là cấp huyện, cấp xã còn hạn chế. Công tác quản lý đất đai còn chưa chặt chẽ, chưa xử lý kiên quyết, kịp thời, dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất, chuyển mục đích, chuyển nhượng, xây dựng trái phép…

Thứ ba là tính chất cào bằng, cục bộ trong đầu tư công. Có những giai đoạn xuất hiện các cuộc đua đầu tư công, tỉnh này có sân bay tỉnh khác cũng xin làm sân bay, tỉnh này đầu tư cảng biển tỉnh khác cũng muốn có cảng biển. Vốn đầu tư bị dàn trải nên khó có thể đạt được tính lan tỏa.

Đối với một nước đang phát triển như Việt Nam, cũng như các nền kinh tế có trình độ tương đương, chúng ta cũng sẽ phải khắc phục các vấn đề liên quan tới cơ chế, thể chế kinh tế, lãng phí và trục lợi đầu tư công để tham nhũng.

Đầu tư công không làm thay khu vực tư nhân

KTSG: Liệu Việt Nam có cần một tư duy khác về đầu tư công không, thưa ông? Thực chất, ngay cả những khoản ưu đãi về thuế hoặc ưu đãi trực tiếp mà Mỹ đang dành cho các dự án về chip bán dẫn tại nước này cũng là một hình thức đầu tư công…

– Trước năm 2011, đã có tư duy đầu tư công làm thay khu vực đầu tư tư nhân. Chính vì vậy, tỷ trọng đầu tư công rất cao, từ khoảng 40-50% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Sau đó, đã có một sự thay đổi về tư duy. Đầu tư công chủ yếu tập trung vào khu vực mang tính lan tỏa, những khu vực tạo điều kiện cho sự phát triển của khu vực tư nhân, vì vậy, tỷ trọng đầu tư công trên tổng vốn đầu tư giảm xuống dưới 30%, ví dụ ở mức gần 28% vào năm 2023. Theo tôi, đó là tư duy phù hợp.

Tuy nhiên, với những khu vực mà đầu tư tư nhân vì hạn chế về nguồn lực mà khó có thể tham gia được, đầu tư công phải trở thành bệ đỡ nhưng không được làm thay khu vực tư nhân. Bởi lẽ, cả lý thuyết và thực tế đều cho thấy, hiệu quả đầu tư tư nhân luôn cao hơn hiệu quả đầu tư công. Bên cạnh đó, phải có những điều chỉnh về cơ chế, thể chế kinh tế để hoạt động đầu tư công được thực hiện một cách hiệu quả hơn.

KTSG: Việt Nam đang đứng trước ngưỡng cửa có thể chuyển đổi nền kinh tế một cách sâu sắc, mà rõ ràng nhất là chuyển đổi xanh. Ông suy nghĩ như thế nào về đầu tư công xanh?

– Tôi nghĩ đầu tư công như một dạng “vốn mồi”. Ở những giai đoạn nhất định của nền kinh tế, đầu tư công phải giữ vai trò dẫn dắt. Sản xuất xanh là xu hướng chung trên thế giới và nền kinh tế có độ mở lớn như Việt Nam không thể đứng ngoài cuộc. Để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi xanh, nếu khu vực tư nhân có quy mô nhỏ, chưa đủ tiềm lực thì cần phải có sự hỗ trợ của Nhà nước. Tất nhiên, sự hỗ trợ này tương đối đa dạng, không nhất thiết dựa hoàn toàn vào đầu tư công. Chẳng hạn, có thể xây dựng các mô hình hợp tác công tư, tập trung vào những điểm nghẽn, điểm trọng yếu, từ đó tạo ra những bước ngoặt cho nền sản xuất.

Đầu tư công làm “vốn mồi” thúc đẩy đầu tư tư nhân xanh

Đầu tư công được xác định là động lực của tăng trưởng kinh tế, đặc biệt trong bối cảnh tăng trưởng gặp khó khăn. Năm 2023, chúng ta đã đạt được kết quả tốt hơn so với các năm trước là giải ngân được 81% vốn đầu tư công. Với việc phân bổ chi tiết kế hoạch đầu tư công năm 2024 đạt trên 94,9% tính đến hết tháng 2-2024 và ước giải ngân được 9% kế hoạch năm, cao hơn mức 7% cùng kỳ năm ngoái, có cơ sở để tin tưởng rằng giải ngân đầu tư công năm 2024 sẽ đạt kết quả tốt hơn năm 2023, hỗ trợ tốt cho tăng trưởng.

Tuy nhiên, Việt Nam đã cam kết đạt mục tiêu Net Zero vào năm 2050. Từ vài năm nay, tăng trưởng xanh, tăng trưởng bền vững luôn là một vấn đề được ưu tiên. Tăng trưởng xanh đòi hỏi một nguồn lực rất lớn, ngoài nguồn lực công, rất cần sự tham gia của đầu tư tư nhân. Vì vậy, đầu tư công phải trở thành “vốn mồi”, để thúc đẩy và huy động đầu tư tư nhân vào tăng trưởng xanh.

Cụ thể, theo kế hoạch thực hiện Chiến lược tăng trưởng xanh đến 2030, Việt Nam cần tới 30 tỉ đô la Mỹ, trong đó nguồn vốn từ ngân sách nhà nước dự kiến chiếm khoảng 30%, còn lại từ nguồn vốn tư nhân hoặc nước ngoài. Do vậy, làm sao sử dụng hiệu quả nguồn lực vốn mồi 30% này để thực sự kích hoạt được 70% nguồn vốn còn lại là một thách thức không nhỏ.

Muốn vậy, đầu tiên, phải đổi mới các quy định, thủ tục đầu tư công để tăng cường đầu tư, mua sắm công xanh. Các doanh nghiệp tư nhân muốn tham gia các dự án đầu tư, mua sắm công xanh phải tự xanh hóa. Như vậy, đồng tiền ngân sách chi ra sẽ đạt được hai mục tiêu, thứ nhất, chúng đều gắn với tiêu chí xanh, bền vững; thứ hai, kích thích thị trường gắn với sản phẩm xanh, tiêu dùng xanh và dịch vụ xanh. Thông thường, các kế hoạch, chương trình cho đầu tư công, mua sắm công là rất lớn, gắn với cả một giai đoạn phát triển của nền kinh tế. Sự chuyển đổi sang mua sắm, đầu tư xanh, do đó, cần được kích hoạt dần, tùy nguồn lực mà “liệu cơm gắp mắm”.

Bên cạnh đó, các dự án đầu tư trung hạn trong giai đoạn 2025-2030 cần phải tính đến các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng xanh này, đặc biệt các dự án hạ tầng nhằm phục vụ quá trình chuyển dịch năng lượng tái tạo, giảm phát thải khí nhà kính hoặc các dự án trọng điểm phòng chống biến đổi khí hậu.

Trở lại vấn đề đầu tư công, trên nền tảng vĩ mô ổn định hiện tại, chúng ta vẫn nên kiên định chính sách hỗ trợ tăng trưởng nói chung và hỗ trợ doanh nghiệp nói riêng. Đầu tư công nên tập trung vào các công trình, dự án trọng điểm có tính lan tỏa, tạo dựng nền tảng để nâng cao năng lực cạnh tranh của toàn nền kinh tế.

Khánh Nguyên ghi

Hoàng Hạnh