Bài 1: Vì sao sau hơn 20 năm, cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập vẫn khó vào cuộc sống?

Gần đây, trên các diễn đàn có nhiều ý kiến khác nhau về sự yếu kém của các đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là các cơ sở giáo dục, y tế và khoa học, một trong những nguyên nhân được tranh luận nhiều là sự chậm chạp và thụ động trong việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Vậy thực chất của vấn đề là gì?

Tại sao phải thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm với đơn vị sự nghiệp công lập?

Trước thời điểm bắt đầu công cuộc đổi mới năm 1986, hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập chiếm vị trí độc tôn trong nền kinh tế, hầu như không có các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập. Với đặc điểm của nền kinh tế tập trung, kế hoạch hóa, các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước bao cấp toàn diện để thực hiện các nhiệm vụ do Nhà nước giao, từ quy định chức năng nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, phê duyệt kế hoạch hoạt động hàng năm và 5 năm, bổ nhiệm nhân sự lãnh đạo, giao biên chế, cho đến giao đất, cấp kinh phí chi thường xuyên và đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị…

Khi bước vào kinh tế thị trường, việc quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập theo mô hình cũ không còn phù hợp, sự trì trệ và ỷ lại vào sự bao cấp của Nhà nước làm cho các đơn vị sự nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không đáp ứng được nhu cầu của thị trường, nhất là khi xuất hiện các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập như mô hình đối chứng về tính hiệu quả và tính cạnh tranh.

Đảng và Chính phủ đã có định hướng kịp thời đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Ví dụ trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, việc Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 35-HĐBT ngày 28.1.1992 về quản lý công tác khoa học và công nghệ đã cho phép các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế được thành lập tổ chức khoa học và công nghệ trực thuộc và Nghị quyết Trung ương 2 Khóa VIII ngày 24.12.1996 “khuyến khích thành lập các tổ chức khoa học và công nghệ ngoài khu vực nhà nước” đã dẫn đến sự ra đời hàng loạt viện nghiên cứu, trung tâm công nghệ của tư nhân, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và doanh nghiệp tư nhân. Tình hình tương tự cũng diễn ra đối với các lĩnh vực khác như giáo dục, y tế, văn hóa…

Việc chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập sang hoạt động theo cơ chế mới trở thành nhu cầu cấp thiết, nhưng đó là cơ chế gì thì vẫn còn chưa được định hình rõ. Cho đến khi Luật Khoa học và Công nghệ số 21/2000/QH10 ngày 9.6.2000 lần đầu tiên đề cập đến cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm (khoản 5 Điều 5 và khoản 1 Điều 15 Luật Khoa học và Công nghệ năm 2000). Trên cơ sở đó, Chính phủ yêu cầu 3 ngành có nhiều đơn vị sự nghiệp công lập là giáo dục, y tế và khoa học khẩn trương xây dựng các nghị định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong lĩnh vực của mình.

Tuy nhiên, do tính chất phức tạp và sự không sẵn sàng của chính các đơn vị sự nghiệp công lập, nên mãi đến năm 2005, Bộ Khoa học và Công nghệ mới trình Chính phủ ban hành Nghị định số 115/2005/NĐ-CP ngày 5.9.2005 quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức khoa học và công nghệ công lập (Nghị định số 115), và đến năm 2006 Bộ Tài chính mới trình Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25.4.2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập khác (Nghị định số 43).

Đây là 2 văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên về cơ chế tự chủ. Cần nói rõ là đối với các nước có nền kinh tế thị trường thì cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm là một cơ chế mặc định, nhưng đối với Việt Nam nó vẫn là khái niệm mới cần được nhận thức đúng và có quy định cụ thể khi chúng ta hội nhập quốc tế toàn diện.

Vậy cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm là gì? Hiểu một cách đơn giản, cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm là hệ thống chính sách cho phép các đơn vị sự nghiệp công lập được tự quyết định hoạt động của mình trong khung khổ pháp luật, phù hợp với các quy luật của kinh tế thị trường và tiệm cận với thông lệ quốc tế.

Nội hàm của cơ chế tự chủ bao gồm tự chủ trong việc xác định chức năng, nhiệm vụ; tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế; tự chủ về tài chính, tài sản. Ba nội dung tự chủ này có quan hệ hữu cơ, không thể tách rời, trong đó tự chủ về tài chính là quan trọng nhất, nếu không được tự chủ thực sự về tài chính thì các nội dung tự chủ khác chỉ là hình thức và không còn ý nghĩa.

Trong mọi nền kinh tế, mô hình doanh nghiệp được coi là mô hình có tính tự chủ cao nhất, vì thế các đơn vị sự nghiệp công lập nếu có cơ chế hoạt động mô phỏng theo cơ chế của doanh nghiệp sẽ giải phóng được tiềm năng và có hiệu quả cao hơn. Nhưng để làm được điều đó, cần có nhận thức đúng của các cơ quan quản lý và sự đồng bộ của pháp luật liên quan đến cơ chế tự chủ, nhất là các luật về ngân sách nhà nước, đất đai, thuế, quản lý tài sản công, sở hữu trí tuệ và Luật Viên chức.

Trung tâm Kỹ thuật Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng 3 (Bộ Khoa học và Công nghệ) - một trong những đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ thành công. Nguồn: ITN

Đình trệ vì nhận thức chưa đúng và pháp luật chưa đồng bộ

Những năm đầu triển khai thực hiện Nghị định số 115 và Nghị định số 43, nhận thức của các cơ quan quản lý nhà nước còn chưa đồng bộ và do thiếu kinh nghiệm nên có nhiều vướng mắc dẫn tới chậm tiến độ. Ví dụ nói tổ chức khoa học và công nghệ công lập tự chủ được sản xuất kinh doanh như doanh nghiệp, được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh. Khi đó phải trả lời nhiều câu hỏi: nếu tổ chức khoa học và công nghệ không chuyển đổi thành doanh nghiệp thì làm sao được cấp đăng ký kinh doanh? Nếu chuyển thành doanh nghiệp thì cán bộ viên chức khoa học có còn được hưởng các chế độ của viên chức không? Máy móc thiết bị nghiên cứu của tổ chức khoa học và công nghệ làm thế nào có thể sử dụng cho sản xuất kinh doanh? Nếu tổ chức khoa học và công nghệ tự chủ hoàn toàn cả chi thường xuyên và chi đầu tư và có hoạt động sản xuất kinh doanh thì có còn là đơn vị sự nghiệp công lập không?...

Để bổ sung, hoàn thiện cơ chế tự chủ, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 80/2007/NĐ-CP về doanh nghiệp khoa học và công nghệ (Nghị định số 80) và Nghị định số 96/2010/NĐ-CP (Nghị định số 96) sửa đổi bổ sung Nghị định số 115 và Nghị định số 80. Các bộ, ngành cũng phối hợp ban hành nhiều Thông tư hướng dẫn tháo gỡ những vấn đề nói trên. Nhờ vậy, tình hình đã có chuyển biến nhất định. Tính đến năm 2009, trong tổng số 524 tổ chức khoa học và công nghệ công lập của cả nước đã có 331tổ chức có Đề án tự chủ được phê duyệt (chiếm tỷ lệ khoảng 63,5%). Một số điển hình tự chủ thành công trong giai đoạn đó là: Trung tâm Kỹ thuật Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng 3 (Bộ Khoa học và Công nghệ), Viện Nghiên cứu cơ khí, Viện Máy và Dụng cụ công nghiệp (Bộ Công thương); Trung tâm Nghiên cứu gia cầm Thụy Phương, Tổng Công ty Cơ điện xây dựng Nông nghiệp và Thủy lợi (Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn)...

Đáng tiếc, do vấn đề nhận thức không đúng về tự chủ và hệ thống pháp luật không đồng bộ nên tiến độ thực hiện tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập bị chậm lại và đình trệ. Thậm chí các văn bản ban hành sau này không tìm cách tháo gỡ vướng mắc của các văn bản trước đó mà có xu hướng quay lại cơ chế cũ, không quy định cơ chế tự chủ riêng cho từng lĩnh vực có đặc thù riêng (khoa học, y tế, giáo dục, văn hóa) hoặc chỉ quan tâm tự chủ tài chính mà không quan tâm đồng bộ hóa các quy định pháp luật để có thể tự chủ toàn diện cả về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và nhân sự. Có thể thấy rõ điều đó trong các Nghị định số 16/2015/NĐ-CP (Nghị định số 16) và Nghị định số 60/2021/NĐ-CP (Nghị định số 60). Đã xuất hiện tình trạng các đơn vị sự nghiệp chuyển sang tự chủ ngày càng khó khăn và một số đơn vị đã được giao tự chủ nay xin trở lại không tự chủ.

Tình trạng “chảy máu chất xám” diễn ra ngày càng trầm trọng. Viên chức có năng lực rời bỏ đơn vị sự nghiệp công lập để làm việc cho khu vực tư nhân hoặc FDI, nhiều người tuy vẫn giữ biên chế nhà nước nhưng không chuyên tâm làm việc mà dành nhiều thời gian đi làm thuê cho cơ quan khác và doanh nghiệp để có thu nhập, nhiều viên chức chấp nhận vi phạm quy định khi mở phòng khám và hiệu thuốc tư nhân, thành lập và điều hành trường học tư nhân, điều hành doanh nghiệp thông qua người thân đứng danh nghĩa… Kết quả là, cơ chế tự chủ dường như gián tiếp đẩy các đơn vị sự nghiệp công lập đến chỗ kém hiệu quả hơn, không hoàn thành được sứ mệnh do nhà nước giao khi thành lập và đứng trước nguy cơ ngày càng bị suy yếu.