Mô hình giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp: Kinh nghiệm quốc tế và bài học đối với Việt Nam

TÓM TẮT:

Mô hình bộ máy quản lý, giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp không còn xa lạ trên thế giới. Đây là công cụ hữu ích của các quốc gia nhằm hỗ trợ phát triển, ổn định tình hình kinh tế vĩ mô và vi mô thông qua các doanh nghiệp có nguồn vốn lớn, hoạt động trong các ngành, lĩnh vực trọng yếu.

Việc tiếp tục hoàn thiện công tác giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước là nhu cầu tất yếu và cấp thiết. Việc vận dụng các kinh nghiệm nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác giám sát tài chính cần thực hiện một cách có chọn lọc, phù hợp với thực tiễn và đặc trưng của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam, nhằm phát huy vai trò nòng cốt của DNNN và doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước trong thành phần kinh tế nhà nước.

Trên cơ sở tham khảo, học hỏi kinh nghiệm mô hình giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước ở một số nước trong khu vực như Trung Quốc, Hàn Quốc, Singgapore… và các nước tiên tiến (OECD), tác giả rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong công tác giám sát của Nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

1.1. Kinh nghiệm về mô hình giám sát

1.1.1. Kinh nghiệm về mô hình giám sát của Trung Quốc

Ở Trung Quốc, chủ thể giám sát tài chính đối với các DNNN và phần vốn của nhà nước Trung Quốc đầu tư tại các doanh nghiệp là Ủy ban quản lý và giám sát tài sản nhà nước (SASAC). Được thành lập năm 2003, SASAC là một cơ quan đặc biệt hoạt động theo mô hình cấp Bộ, trực thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc. Tương tự, các tỉnh thành cũng lần lượt thành lập các Ủy ban giám sát DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở các địa phương.

SASAC là một tổ chức có thẩm quyền đặc biệt, thực hiện chức năng quản lý, giám sát tài sản thuộc sở hữu nhà nước và ban hành các cơ chế chính sách liên quan, thực hiện bổ nhiệm và miễn nhiệm các vị trí chủ chốt trong các DNNN. Toàn bộ trách nhiệm quản lý tài sản của Nhà nước trước đó thuộc chức năng nhiệm vụ của Bộ Tài chính được chuyển qua cho SASAC thực hiện. Một số chức năng, nhiệm vụ về hướng dẫn cải cách DNNN và các hình thức quản lý Nhà nước thuộc Ủy ban Thương mại và Kinh tế (SETC) trước đây cũng được chuyển giao về cho SASAC. Tôn chỉ mục đích của SASAC được thể hiện là: “SASAC là cơ quan được Quốc vụ viện ủy quyền, thực hiện các trách nhiệm về quản lý và giám sát của nhà đầu tư đối với các tài sản thuộc sở hữu của nhà nước tại các doanh nghiệp thuộc diện giám sát của Chính quyền trung ương”. Như vậy, có thể thấy rõ rằng SASAC được giao nhiệm vụ giám sát từ góc độ của nhà đầu tư (chủ sở hữu vốn) hơn là từ góc độ của một cơ quan quản lý nhà nước.

Nhiệm vụ của SASAC liên quan đến việc giám sát, đánh giá hiệu quả các DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp được quy định cụ thể như sau:

+ SASAC chịu trách nhiệm giám sát sự bảo toàn và phát triển giá trị tài sản của nhà nước tại các doanh nghiệp

+ Xây dựng và cải thiện hệ thống chỉ số theo dõi sự bảo toàn và phát triển giá trị tài sản của nhà nước, xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu quả doanh nghiệp

+ Giám sát và quản lý việc bảo toàn và tăng trưởng giá trị tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp thông qua thông qua các số liệu thống kê;

+ Tiến hành kiểm toán, và chịu trách nhiệm quản lý tiền lương, tiền công tại các doanh nghiệp;

+ Xây dựng chính sách điều chỉnh, phân phối thu nhập của lãnh đạo các doanh nghiệp và tổ thức thực hiện các chính sách này.

Như vậy, có thể thấy trách nhiệm của SASAC liên quan đến giám sát và đánh giá tương đối toàn diện, từ khâu xây dựng chỉ số giám sát, tiêu chí đánh giá hiệu quả doanh nghiệp, đến việc xây dựng và triển khai chính sách tiền lương, tiền thưởng của người lao động và lãnh đạo doanh nghiệp.

Ưu điểm của mô hình tổ chức giám sát này là hệ thống giám sát và quản lý vốn, tài sản của nhà nước trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước được quy về một mối, tương đối độc lập và trực thuộc Chính phủ, giúp Chính phủ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, thúc đẩy cải cách DNNN, giám sát quản lý trực tiếp việc bảo toàn và tăng vốn nhà nước trong doanh nghiệp.

Tuy nhiên trong thực tế thực hiện, mô hình SASAC vẫn còn một số tồn tại:

+ Quản lý sự vụ quá chi tiết dẫn đến nhiều hạn chế trong thực hiện mục tiêu phân tách chính phủ và doanh nghiệp, chính phủ và vốn nhà nước;

+ Còn nhiều đầu mối quản lý, phân tán quyền hạn của người góp vốn, không có người chịu trách nhiệm cuối cùng;

Tóm lại, mô hình này khiến SASAC trở thành “Hội đồng quản trị” chung của các doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc các ngành nghề, lĩnh vực khác nhau, với quy mô lớn dẫn đến hiệu quả quản lý, giám sát khó đảm bảo hiệu quả. Mối quan hệ người đại diện chủ sở hữu nhà nước với doanh nghiệp, Chính phủ và SASAC không rõ ràng. Ngoài ra, có thể thấy SASAC vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn vừa thực hiện chức năng giám sát, đánh giá nên chưa thực sự độc lập, khách quan trong công tác giám sát và đánh giá.

Để khắc phục những bất cập trên, năm 2015, Trung Quốc đã ban hành nhiều văn bản liên quan đến cải cách quản lý, giám sát DNNN và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, trong đó tiếp tục thúc đẩy thực hiện thí điểm các Công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước nhưng điều chỉnh chức năng Cơ quan quản lý giám sát tài sản nhà nước. Cụ thể như sau:

(1) Chuyển giao một số chức năng đại diện chủ sở hữu từ SASAC cho các công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước khác.

(2) Việc giám sát về tổng thể các tập đoàn công ty, các hạng mục quản lý liên quan đến công ty con về cơ bản sẽ thuộc về doanh nghiệp cấp I (trước đây SASAC quản lý bao trùm hầu hết các mặt hoạt động của doanh nghiệp, chỉ phân cấp hạn chế cho công ty cấp I).

(3) Chuyển các chức năng trong phối hợp quản lý nhà nước của SASAC về cho các cơ quan nhà nước có liên quan.

Có thể thấy là sau nhiều năm tập trung chức năng chủ sở hữu, quản lý và giám sát vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp cho SASAC, Trung Quốc đang bắt đầu giảm chức năng quản lý nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp từ SASAC để chuyển cho các cơ quan nhà nước liên quan, gần tương tự như mô hình của công ty Temasek của Singapore hay SCIC của Việt Nam.

1.1.2. Kinh nghiệm về mô hình giám sát của Hàn Quốc

Cơ quan đóng vai trò chủ yếu trong giám sát tài chính các DNNN của Hàn Quốc là Ủy ban quản lý DNNN. Ủy ban này do Bộ Tài chính và Chiến lược Hàn Quốc làm chủ tịch và các Bộ chuyên ngành là thành viên, trong đó Bộ Tài chính và Chiến lược chịu trách nhiệm quản lý, đánh giá tổng thể, các Bộ chuyên ngành giám sát thực hiện dự án trên góc độ chuyên môn. Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước (cơ quan của Quốc hội) cũng tham gia giám sát với nhiệm vụ thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính của các DNNN.

1.1.3. Kinh nghiệm về mô hình giám sát của Singapore

Tại Singapore, hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước được thực hiện qua Tập đoàn Temasek thuộc sở hữu nhà nước, hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp trực thuộc Bộ Tài chính Singapore. Temasek được Chính phủ Singapore cấp vốn để đầu tư vào các doanh nghiệp khác, có chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và quản lý phần vốn thuộc sở hữu của Chính phủ đầu tư tại các doanh nghiệp. Các doanh nghiệp này được gọi với tên Công ty liên kết của Chính phủ (GLCs) hoặc Công ty liên kết Temasek (TLCs), là các doanh nghiệp được quy định tại Luật Công ty với tư cách pháp nhân và thuộc sở hữu toàn bộ hoặc trên 20% vốn của Temasek.

Dù là doanh nghiệp thuộc sở hữu của Nhà nước nhưng Temasek được quyền hoạt động như một tập đoàn tư nhân độc lập và ra các quyết định đầu tư tự chủ, đề cao nguyên tắc thị trường và tối đa hóa lợi nhuận trong dài hạn và không bị chi phối bởi Chính phủ. Tại thời điểm thành lập, Temasek có giá trị thị trường là 70 tỷ đô la Singapore (SGD), tập đoàn tập trung đầu tư nắm giữ cổ phần trong các công ty nhà nước Singapore có vai trò trọng yếu đối với nền kinh tế trong các lĩnh vực bất động sản, tài chính, hàng không, viễn thông. Năm 2011, hoạt động đầu tư của Temasek vươn ra trên toàn thế giới với danh mục đầu tư tại nhiều quốc gia, nổi bật như Trung Quốc, khu vực Bắc Mỹ và khu vực châu Á trong đó có cả Việt Nam. Tính tới 31/3/2022, Tập đoàn này tập trung đầu tư vào các lĩnh vực như Tài chính, Giao thông và công nghiệp, Viễn thông và công nghệ; giá trị tài sản ròng của Temasek đạt 403 tỷ SGD.

Temasek đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp trong danh mục đầu tư hàng năm dựa trên kết quả hoạt động tổng thể ghi nhận tại báo cáo độc lập được công bố của các công ty được đầu tư. Các chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động khác nhau giữa các công ty và đối với chính Temasek. Việc đánh giá ban lãnh đạo (bao gồm cả Giám đốc điều hành) của từng công ty được thực hiện bởi hội đồng tương ứng của công ty.

Tùy thuộc tỷ lệ đầu tư nắm giữ vốn, Temasek thực hiện các quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giám sát hoạt động doanh nghiệp, quyết định nhân sự chủ chốt, phê duyệt phương án đầu tư hoặc kinh doanh khác nhau với tư cách là một cổ động hoặc người góp vốn vào công ty. Temasek hướng dẫn quy tắc quản trị doanh nghiệp chung đối với các GLCs/TLCs, tuy nhiên các GLCs/TLCs được phép quyết định các quy tắc quản trị doanh nghiệp riêng trong khuôn khổ quy định chung do Temasek quy định.

Như vậy, từ mô hình quản lý vốn đầu tư tại doanh nghiệp của Singapore cho thấy, quốc gia này trao toàn quyền cho Tập đoàn Temasek trong việc giám sát, đánh giá và thực hiện quyết định đầu tư. Phạm vi và quy mô đầu tư không ngừng được mở rộng của Tập đoàn cho thấy sự hiệu quả trong việc sử dụng vốn nhà nước tại Singapore.

1.1.4. Kinh nghiệm về mô hình giám sát của OECD

Phần lớn tại các nước OECD, cơ quan được giao trách nhiệm giám sát tài chính DNNN là Bộ Kinh tế/ Bộ Tài chính, hoặc có thể là cơ quan thuộc Bộ Tài chính. Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia áp dụng mô hình song song, phối hợp giữa Bộ Tài chính và các Bộ quản lý ngành.

Tại New Zealand, có sự phân chia quyền và trách nhiệm giữa giám sát giữa Bộ Tài chính và Bộ quản lý ngành tại như sau: (1) Bộ Tài chính tập trung vào đánh giá hiệu quả kinh tế và tác động tài khóa trong hoạt động của doanh nghiệp nhà nước. Do đó Bộ Tài chính chịu trách nhiệm tổng hợp báo cáo về tình hình tài chính các DNNN, các vấn đề kinh tế, thoái vốn, phân chia lợi nhuận và là Bộ duy nhất có quyền phê duyệt việc bán tài sản; (2) Bộ quản lý ngành chịu trách nhiệm chính trong hoạt động giám sát tình hình hoạt động của doanh nghiệp và là cơ quan duy nhất có quyền quyết định thành phần hội đồng quản trị.

Tại Pháp, cơ quan quản lý phần vốn đầu tư của Nhà nước (APE) là cơ quan thuộc Bộ Tài chính Pháp thực hiện chức năng quản lý cổ phần nhà nước tại doanh nghiệp. Tham gia giám sát việc đầu tư vốn tại doanh nghiệp và tình hình tài chính của các doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước là cơ quan Thanh tra tài chính và Kiểm toán Nhà nước, nhưng trách nhiệm giám sát chính vẫn thuộc về APE.

2. Bài học kinh nghiệm về lựa chọn và vận hành mô hình giám sát

Qua kinh nghiệm của nước trong khu vực Trung Quốc, Hàn Quốc, Singgapore… và các nước tiên tiến (OECD), có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong công tác giám sát của Nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp như sau:

Khảo sát kinh nghiệm các nước cho thấy, không có mô hình chủ sở hữu hoặc cách tiếp cận nào được áp dụng chung cho các quốc gia và không có một quốc gia nào áp dụng duy nhất một mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu. Ở các nước còn nhiều doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước như Trung Quốc, bên cạnh mô hình cơ quan chuyên trách (SASAC quản lý đối với các tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn), còn có mô hình bộ quản lý ngành đối với doanh nghiệp công ích hoặc doanh nghiệp kinh doanh quy mô nhỏ hơn và mô hình công ty đầu tư tài chính đối với phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đa sở hữu. Hoặc tại Singapore, Temasek quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh, nhưng các doanh nghiệp công ích (dưới hình thức đơn vị sự nghiệp) vẫn thuộc quyền quản lý của chính quyền.

Đối với Việt Nam, doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế, nguồn lực của Nhà nước là có hạn, mục tiêu đầu tư vốn nhà nước ta tại doanh nghiệp chủ yếu tập trung vào các ngành, lĩnh vực nền tảng, mang tính dẫn dắt nền kinh tế (cơ sở hạ tầng quốc gia, đầu tư vào các lĩnh vực mới có tác động lan tỏa nhưng rủi ro cao), do vậy Việt Nam cần áp dụng mô hình tập trung trong xác lập chủ thể đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, theo đó hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng thực hiện theo mô hình tập trung thẩm quyền giám sát đầu mối của cơ quan đại diện chủ sở hữu gắn với với trách nhiệm giải trình. Đồng thời, cần tách bạch vai trò giữa cơ quan giám sát và cơ quan thực hiện chức năng chủ sở hữu để đảm bảo sự độc lập, khách quan của công tác giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả doanh nghiệp. Doanh nghiệp càng được giao quyền tự chủ để hoạt động theo cơ chế thị trường thì chức năng giám sát của cơ quan giám sát càng phải tăng cường và tách bạch (kinh nghiệm của Trung Quốc và một số nước OECD).

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Phạm Thị Tường Vân, Nguyễn Thị Hải Bình (2012), "Kinh nghiệm các nước về quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp", Tạp chí Tài chính tháng 9.

2. Bùi Văn Vần, Đặng Quyết Tiến (2016), Giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước tại Việt Nam: Hiện trạng và giải pháp, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ.

3. Cambridge University (2011), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World.

4. OECD (2018), Managing Risk in the State-Owned Enterprise Sector in Asia: Stocktaking of National Practices.

5. Rees Ray (1989), Public Enterprise Economics, 2nd Ed., Philip Allan, Deddington, Oxford.

6. The World Bank, Bhutan State Owned Enterprises and Corporate Governance (SOE-CG) Report”, p.10.

NCS. Hà Khắc Minh

Tạp chí in số tháng 12/2023