'10 năm tới, cả nước sẽ như một công trường'

Ông Thường cho biết: “Đất nước đang bước vào giai đoạn tăng tốc phát triển cả về thực tế khách quan lẫn nhiệm vụ bắt buộc trong bối cảnh toàn cầu biến chuyển vào cách mạng 4.0. Trong diễn biến đó, hạ tầng của hầu hết các lĩnh vực, vốn ở hiện trạng xuất phát yếu, thiếu, được chỉ ra là vấn đề tiên quyết cần giải quyết, được ưu tiên đầu tư, cải biến trước để dẫn lối các hoạt động kinh tế. Thực tế 5 năm 2011-2016 và ít nhất 10 năm tới, cả nước đã và sẽ như một công trường, khắp nơi cần nâng cấp, cải tạo hay xây mới đường xá, kho bãi, cầu cảng, trường trạm…".

Đại biểu Quốc hội Nguyễn Phi Thường.

Hợp tác công tư để làm công trình là cách duy nhất

Ông Thường cho biết, nhu cầu xây dựng công trình lớn như thế đặc biệt trong giao thông, kéo theo đòi hỏi nguồn vốn đầu tư khủng mà không một ngân sách quốc gia hay thể chế quản trị công nào tự lo nổi. Nếu tính riêng ngành giao thông thì tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển hạ tầng, giai đoạn 2011-2015 là 575,000 tỷ, giai đoạn 2016-2020 sẽ là 953,000 tỷ, trong khi khả năng cân đối cho từng giai đoạn chỉ được khoảng 1/5, là 91,175 & 209,111 tỷ. Do đó, hợp tác công tư để làm công trình là cách duy nhất và chúng ta cần nhất quán hướng đi này. Không thể vì thiếu sót, yếu kém chủ quan giữa những người thực hiện mà hỏng đại cục, là chỉ có hợp tác công tư, khi chính phủ - doanh nghiệp - người dân cùng chung tay làm, cùng đầu tư cùng chia lợi thì mới hội tụ đủ nguồn lực, lo nổi hạ tầng phục vụ phát triển.

Trong nhiều hình thức hợp tác công tư, hiện hình thức BOT đang chiếm đa số, vì vậy, hầu như những bất cập, những lỗi thực hiện dự án hợp tác công tư cũng hiện diện đầy đủ, rõ nét ở nhóm dự án BOT. Thậm chí, manh nha cuộc khủng hoảng chối bỏ BOT từ tất cả các bên, cho đó như một thứ "tội đồ" gây thiệt hại lợi ích, đặc biệt là người dân. Nhưng thực tế, BOT chỉ là nạn nhân giữa những xung đột, rối rắm vận hành, triển khai dự án hợp tác công tư.

Chúng ta không thể phủ nhận những thành tựu đầu tư phát triển nhờ BOT đã và sẽ mang về. Chẳng hạn giai đoạn 2011- 2015, giao thông đường bộ phát triển chủ yếu nhờ Bộ GTVT kêu gọi được đầu tư BOT, khoảng 180,000 tỷ đồng chiếm trên 80% tổng nguồn vốn huy động. Nhờ đó, nhiều tuyến quốc lộ đã được mở rộng, nâng cấp, nhiều tuyến đường cao tốc tiêu chuẩn quốc tế được hình thành. Góp phần thay đổi cơ bản bức tranh hạ tầng giao thông Việt Nam, được quốc tế đánh giá cao. Đồng thời tháo gỡ nút thắt về vốn phát triển hạ tầng, hình thành thói quen sử dụng dịch vụ công trả tiền, thể hiện tính công bằng khi “khoản nợ” của thế hệ tương lai, được những người sử dụng đường hiện tại thanh toán ngay cho các nhà đầu tư.

Giải pháp cứu cánh cho đầu tư công – tư?

Ông Thường bày tỏ sự ủng hộ rất cao với đợt giám sát lần này của Quốc hội dành riêng cho chuyên đề BOT. Chúng ta làm BOT đã được 5,6 năm rồi, tất cả đều chờ đợi một đợt tổng kiểm đếm, rà duyệt, tháo gỡ khúc mắc để phương thức này bùng nổ tích cực thời gian tới. Trong khuôn khổ buổi thảo luận, ông Thường muốn hệ thống lại một số vấn đề lớn đang ảnh hưởng trực tiếp hiệu quả của hợp tác BOT và đề xuất giải pháp cụ thể như:

Thứ nhất, chúng ta chưa có một khung pháp lý được thiết kế hoàn chỉnh, bao trọn toàn bộ môt chu trình dự án hợp tác công tư nói chung và cho từng hình thức hợp tác cụ thể nói riêng như BOT. Một khung pháp lý mà từng hoạt động, từng giao kết dân sự, từng đầu việc lớn của BOT đều có luật chơi, có hướng dẫn rõ ràng tương ứng và không sợ bị xâm phạm hay thon thót giật mình vì một quy định nào nữa.

"Phải thẳng thắn thừa nhận, dù đã tạo ra cả rừng luật, quyết định, thông tư liên quan (8 luật, 1 Nghị quyết Quốc hội, 2 Nghị quyết Thường vụ Quốc hội, 10 Nghị định, 2 Quyết định chính phủ, 21 thông tư và 7 Quyết định cấp bộ), nhưng chúng đều chỉ giải quyết từng vấn đề riêng lẻ, rời rạc của 1 hệ thống hoạt động hợp tác công - tư, vốn đồ sộ các quá trình gắn kết tác động nhau. Chúng ta đã không tư duy tổ chức cho tất cả hệ thống hoạt động khi làm luật, mà sa đà vào cục bộ từng phần, chữa cháy từng chỗ.

Kết quả là luật thì nhiều, cái gì cũng đâu đó một ít, nhưng khi cần thì không cái nào chỉ dẫn được làm từ đầu đến cuối sao cho đúng cho tốt. Chưa nói còn xảy ra rất nhiều sự mâu thuẫn, chồng chéo đá lẫn nhau giữa các luật khi vận dụng vào dự án. Chẳng hạn một dự án BOT giao thông một đoạn đường vài km thôi nhưng nào luật đầu tư, luật đầu tư công, luật doanh nghiệp, luật đất đai, luật xây dựng… trong khi đáng ngạc nhiên là, ngay môt vấn đề như lựa chọn nhà thầu và quản lý việc lựa chọn nhà thầu BOT thế nào cho ổn cũng bùng nhùng năm này qua năm khác". - ông Thường nhìn nhận.

Về vấn đề này, theo ông Thường, cần rà soát lại toàn bộ những văn bản luật pháp, theo đó, hình thức BOT rất cần luật trọn vẹn từng chữ B (xây dựng) + O (vận hành) + T (chuyển giao).

Thứ hai, chúng ta vừa bỏ lỏng vừa khuyết thiếu ở khâu thẩm định dự án hợp tác công tư nói chung và đầu tư BOT nói riêng. Tiếng là hợp tác công tư, tức một bên là nhà nước, nhưng thực tế, ai đại diện cho chủ thể nhà nước để thẩm định xem xét hiệu quả dự án, từ đó kết luận những câu hỏi quan trọng nhất, như dự án hiệu quả/không, phương án nhà đầu tư đưa ra như vậy tốt hay xấu, có nên làm/không thì lại rất ảo diệu.

"Trước nay, hầu như dự án BOT phát sinh từ bộ ngành nào thì nơi đó trở thành chủ đầu tư nhà nước, tự lập dự án, tự tổ chức chọn nhà thầu và triển khai dự án rất nhanh. Nhưng thẩm định dự án thì hoặc khép kín vừa đá bóng vừa thổi còi, hoặc lại phân tán trách nhiệm phức tạp nhiều bên mà không có cơ quan nào chịu trách nhiệm chính toàn bộ. Ngay trong một dự án BOT thông thường thì vai trò duy nhất một chủ đầu tư nhà nước cũng rất khó, khi công trình xây dựng thuộc Bộ Xây dựng, giao thông Bộ GTVT lo, tài chính phải hỏi Bộ Tài chính, đất đai là sân của Bộ TNMT, chưa kể còn UBND địa phương sở tại... Cái sự dàn hàng ngang quyết định, dàn hàng ngang thẩm định, yếu đều cả làng đã làm hỏng đầu ra thẩm định dự án hợp tác công tư mà BOT chỉ là một phần..." - ông Thường nêu thực tế.

Thứ ba, nguyên tắc cơ bản của một dự án hợp tác công tư nói chung và BOT nói riêng là phải tạo ra một công trình hoàn toàn mới bên cạnh công trình cũ đã có, để người sử dụng luôn có hai lựa chọn giữa sử dụng miễn phí cái cũ và trả phí cái mới. Dùng cái cũ ít sướng hơn, ít tiện ích hơn, nên miễn phí và ngược lại dùng cái mới được nhiều lợi hơn thì trả phí. Sự công bằng, logic đó là cốt lõi để tạo sự đồng thuận cộng đồng và chứng minh tính ưu việt của sản phẩm đầu ra 1 dự án hợp tác công tư, qua đó kích cầu và gia tăng lượng sử dụng. Nhưng đáng tiếc nó đang bị vi phạm, đa số các dự án BOT không phải là xây dựng tuyến mới, chỉ là nâng cấp, cải tạo trên các tuyến đường hiện hữu, thậm chí nhiều dự án BOT được lập trên các tuyến đường huyết mạch, độc đạo, buộc người dân không có sự lựa chọn ngoài miễn cưỡng trả tiền để sử dụng công trình BOT.

Để giải quyết vấn đề này, phải xác định được chỗ nào cần thiết có thêm một công trình BOT bên cạnh công trình đã có. Chẳng hạn, với hạ tầng giao thông, Bộ GTVT và các địa phương cần rà soát quy hoạch mạng lưới hạ tầng để xác định tuyến đường nào cần đầu tư BOT, tuyến đường nào có thể đầu tư bằng vốn ngân sách và chỉ nên chấp thuận đầu tư BOT trên các tuyến đường song hành. Đây cũng là 1 bài toán khó, dễ bị lợi ích nhóm hoặc dự báo sai nên rất cần một số mục tiêu cam kết cho một công trình BOT làm cơ sở xử lý trách nhiệm sau này. Ví dụ, với con đường BOT thì mức lưu lượng trung bình, mức tăng lưu lượng theo năm trên đường BOT và đường cũ sau khi có BOT cần được cam kết.

Thứ tư, chúng ta chưa có một cơ chế chia sẻ, gánh vác rủi ro bình đẳng, công bằng và đủ chặt chẽ giữa 2 nhà đầu tư nhà nước, tư nhân tham gia dự án hợp tác công tư. Chẳng hạn, rủi ro tài chính bên nào cũng đều đang phải tự gánh một cách ấm ức những thứ rủi ro có trách nhiệm lớn của bên kia. Về phía nhà nước, là chịu thay nhà đầu tư trách nhiệm từ các khoản nợ vay, khi nhà đầu tư huy động vốn cho dự án bằng vay thương mại từ ngân hàng nhưng nhà nước bảo lãnh để hưởng lãi suất ưu đãi, hoặc bằng vay lại từ khoản chính phủ vay trực tiếp ODA, hoặc bằng vay các ngân hàng nhà nước giữ chi phối… Về phía nhà đầu tư, là chịu thay nhà nước rủi ro biến động giá cả, tỷ giá đồng / ngoại tệ, giải phóng mặt bằng chậm trễ…

"Nhiều dự án BOT được quyền vay vốn của các ngân hàng do Nhà nước bảo lãnh để đầu tư với lãi suất ưu đãi, thực chất vẫn là đầu tư Nhà nước và nếu có lợi thì chủ đầu tư được hưởng, còn thua lỗ thì Nhà nước gánh chịu. Ví dụ, dự án BOT cầu Phú Mỹ; dự án BOT nâng cấp đường Huỳnh Tấn Phát quận 7; dự án BOT cầu Ông Thìn, Bình Chánh trả lại TP.HCM do nhà đầu tư lỗ". - ông Thường nói.

Thứ năm, với các dự án BOT giao thông, đang xảy ra sự rối loạn kiểm soát thu phí, thể hiện rõ nét ở hiện trạng bố trí các trạm thu phí, thời gian thu phí và mức phí thu gây bức xúc dư luận. Các trạm thu phí ở khoảng cách dày đặc, thấp hơn quy định tối thiểu 70 km giữa hai trạm. Báo cáo của Bộ GTVT cho biết trên hệ thống các tuyến quốc lộ, có tới 32 trên tổng số 88 trạm thu phí (36%) không đảm bảo khoảng cách tối thiểu 70km. Đoạn đường 105 km Hà Nội-Thái Bình, phải 4 lần trả phí qua trạm. Từ Đắc Nông đến Bến xe Miền Đông (TP Hồ Chí Minh) theo quốc lộ 13 và 14 khoảng 330 km, 8 trạm thu phí, trung bình 40 km/trạm. Bên cạnh đó là trạm đặt nhầm chỗ, đường một nơi thu phí một nẻo như tuyến BOT Thái Nguyên-Chợ Mới thu phí cả trên tuyến quốc lộ 3 mới lẫn cũ Thái Nguyên-Bắc Cạn; BOT tuyến tránh TP Vinh nhưng thu phí qua cầu Bến Thủy; BOT đường Đức Trọng đến Đà Lạt thu phí ở Định Quán Đồng Nai; BOT Phước Tượng - Phú Gia xây trạm ở thị trấn Lăng Cô...

Hiện thời gian thu phí căn cứ vào tổng mức đầu tư phê duyệt tại bước lập dự án đầu tư, thường lớn hơn nhiều giá trị quyết toán vốn đầu tư, dẫn đến thời gian thu phí trong hợp đồng BOT dài hơn thực tế. Về mức phí, độ dao động mức khung tương đối cao, như xe dưới 12 ghế ngồi, khung phí là 15.000-52.000. Kèm theo việc Bộ tài chính quy định mức phí cho từng dự án trong khi các nhà đầu tư luôn muốn được thu phí ở mức cao nhất nên dễ dẫn đến cơ chế xin - cho, phát sinh tiêu cực.

Mặt khác, một số lượng không nhỏ các dự án BOT giao thông do chưa có cơ sở chắc chắn về lưu lượng và khả năng phát triển doanh thu từ công trình, nên thường có xu hướng thu phi ở mức cao, hoặc nhận định sai đối tượng sử dụng và đặt mức phí không chính xác với khả năng chịu đựng thực tế của người dùng. Hệ quả, có những kịch bản thiệt hại không tưởng về trả phí đã xảy ra cho người dân như sau khi có đường BOT, mỗi tháng mất thêm 1 tháng thu nhập để trả phí BOT, chỉ cho việc đi làm và đi về nhà; hay thời gian chuyển hàng tiết kiệm được 0.3 đồng thì chi phí vận chuyển mất thêm 0.4 đồng, rút lại tổng chi phí kinh doanh vận chuyển nếu đi đường BOT tăng thêm 0.1 đồng.

Thứ sáu, chúng ta cần thừa nhận, suốt một thời gian dài đã làm không tốt việc đấu thầu, lựa chọn nhà thầu ở nhóm các dự án BOT giao thông. Nếu không nói là đã có tiêu cực, khi quá nhiều trường hợp chỉ định thầu được thực hiện cho những nhà thầu năng lực rất kém, hoặc những liên danh theo kiểu ông khỏe cõng ông yếu (KTNN kiểm toan 28 dự án BOT thì 27 dự án là chỉ định thầu, còn một dự án là đấu thầu chỉ có một nhà đầu tư tham gia). Dù đây là tồn tại khách quan, trong bối cảnh yếu kém chung về đấu thầu luôn bị chi phối bởi đặc thù rất Việt Nam, nhưng đáng ra, những dự án BOT giao thông, vốn thường là dự án rất lớn, phải được kiểm soát đặc biệt về đấu thầu và không thể có chuyện con voi chui lọt lỗ kim như vậy.

Thứ bảy, tính an toàn vốn, tín dụng cung cấp cho các dự án hợp tác công tư nói chung và dự án BOT nói riêng chưa được đảm bảo, gây áp lực ngược trút gánh nặng thua thiệt lên vai người sử dụng công trình. Cụ thể, các dự án này hiện nay gây rủi ro cho các ngân hàng, tổ chức tín dụng ở cơ chế cho vay, khi năng lực tài chính của các nhà đầu tư rất yếu kém - phần lớn chỉ có 10-15% vốn tự có, còn lại phải đi vay. Vậy là, do áp lực trả nợ rất lớn, các chủ đầu tư muốn nhanh chóng thu hồi vốn để trả nợ, phí BOT, BT tăng cao và các trạm thu phí BOT mọc lên dày đặc và người dân lãnh đủ.

"Chúng ta có thể hình dung, với tổng mức đầu tư 1 dự án BOT thông thường ít cũng khoảng 3000 tỷ, nhà đầu tư vay đến 85% là 2550 tỷ thì 1 dự án BOT thua lỗ thôi là đủ phá sản 1 ngân hàng TMCP cỡ nhỏ. Giải pháp duy nhất cho vấn đề này, là phải phát triển chọn lọc các dự án BOT và nâng cao tiêu chuẩn về năng lực tài chính của nhà thầu..." - ông Thường đưa ra gợi ý.

Khắc Lãng