Việc huy động nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng giao thông qua hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) được xác định là hướng đi đúng trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn hạn hẹp. Để quản lý chặt chẽ, hiệu quả và minh bạch hoạt động đầu tư BOT, thời gian qua Kiểm toán Nhà nước đã phối hợp với các bộ, ngành liên quan, tham gia vào công tác kiểm tra, đánh giá quá trình đầu tư các dự án BOT. Từ đó, chỉ ra những mặt hạn chế, bất cập của cơ chế chính sách cũng như những tồn tại hạn chế trong quá trình quản lý, góp phần hoàn thiện khung pháp lý quản lý nhà nước đối với hình thức đầu tư này.

Vai tro cua Kiem toan nha nuoc doi voi hoat dong dau tu BOT - Anh 1

Trạm thu phí BOT trên cao tốc Hà Nội - Hải Phòng.

Hoạt động đầu tư BOT qua lăng kính kiểm toán

Dự án BOT là phương thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP). Qua thực tiễn triển khai, hình thức BOT được đánh giá là kênh huy động vốn hiệu quả, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là giảm bớt gánh nặng ngân sách và thâm hụt thu chi của quốc gia. Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực, hoạt động đầu tư theo hình thức BOT hiện vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế và bất cập.

Việc đầu tư ồ ạt các dự án giao thông BOT trên các tuyến quốc lộ, dẫn đến tình trạng phí chồng phí, tăng chi phí vận chuyển hàng hóa; cùng với sự thiếu minh bạch trong việc thu và quản lý phí... đã gây nên không ít bức xúc trong dư luận.

Kết quả kiểm toán các dự án BOT của Kiểm toán Nhà nước trong thời gian qua cho thấy, công tác quản lý còn nhiều bất cập, một số chỉ tiêu trong phương án tài chính chưa được tính toán cụ thể, hoặc chưa có quy định của Nhà nước về phương pháp xác định, dẫn đến một số chỉ tiêu giữa các hợp đồng còn có sự chênh lệch lớn. Điển hình như:

Về lựa chọn dự án đầu tư và nhà đầu tư

- Đối với các dự án BOT đầu tư trên tuyến đường cũ (cải tạo nâng cấp): Tình trạng thu phí chồng phí (phí đường bộ, phí BOT) diễn ra thường xuyên.

- Về vấn đề lựa chọn nhà đầu tư: Thực tế hiện nay, toàn bộ các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT được kiểm toán đều chỉ định nhà đầu tư, do đó chưa thể hiện sự minh bạch và hiệu quả trong đầu tư và thực hiện dự án; chưa tạo ra cơ chế cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư có năng lực kinh nghiệm, giá thành xây dựng thấp và thời gian hoàn vốn hợp lý nhất.

Quy định về mức vốn góp của nhà đầu tư

Mức vốn góp của nhà đầu tư hiện vẫn còn khá thấp so với tổng chi phí đầu tư dự án. Cụ thể: Theo Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ quy định đối với dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp dự án không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư của Dự án; Đối với phần vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp dự án không được thấp hơn 10% của phần vốn này.

Áp dụng quy định trên, đến nay hầu hết các dự án BOT đều tính toán tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu theo số tối thiểu như quy định; nguồn vốn thực hiện chủ yếu bằng nguồn vốn vay ngân hàng. Cá biệt, có dự án nguồn vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư huy động không đủ để trả lãi vay ngân hàng trong quá trình đầu tư như: Dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn thị xã Uông Bí - TP. Hạ Long, đến thời điểm 31/12/2014, chỉ huy động được 106,2 tỷ đồng vốn chủ sở hữu, trong khi số lãi vay đã hạch toán vào chi phí từ thực hiện của Dự án là 146,1 tỷ đồng.

Lập chi phí dự phòng chưa hợp lý

Cụ thể: Tỷ lệ chi phí dự phòng trên tổng giá trị xây lắp được lập cao (từ 30% đến 50%), trong khi, các dự án BT, BOT được thực hiện trong thời gian ngắn (từ 2 năm đến 03 năm), dự phòng khối lượng phát sinh chỉ 10%. Chí phí này hiện vẫn còn cao hơn thực tế, làm ảnh hưởng trực tiếp đến tỷ lệ góp vốn chủ sỡ hữu.

Lãi suất vốn vay còn có sự chưa thống nhất

Theo quy định “Lãi suất vốn vay được xác định trên cơ sở tham khảo mức lãi suất cho vay trung hạn cùng kỳ hạn bình quân của ít nhất 3 tổ chức tín dụng độc lập không liên quan đến nhà đầu tư trên địa bàn và mức lãi suất tối đa không quá 1,3 lần mức lãi suất trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dài nhất tại thời điểm gần nhất với thời điểm đàm phán hợp đồng”, tuy nhiên không quy định cụ thể tổ chức tín dụng, cho nên chưa thống nhất trong áp dụng mức lãi suất.

Xác định lợi nhuận của nhà đầu tư còn có sự chênh lệch

Trong hợp đồng BOT, tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư được xác định theo tỷ lệ % trên phần vốn chủ sở hữu. Đến nay, chưa có văn bản nào quy định chi tiết về tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư. Do đó, việc xác định lợi nhuận của nhà đầu tư tại các phương án tài chính giữa các dự án BOT còn có sự chênh lệch.

Cụ thể như: Dự án Quốc lộ 1 đoạn Km 672+600 - Km 704+900 tỉnh Quảng Bình, tỷ suất lợi nhuận cố định 12%/năm; Dự án Quốc lộ 1 đoạn Km 1642 - Km1692 tỉnh Bình Thuận, tỷ suất lợi nhuận cố định 11,5%/năm; Dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn Thị xã Uông Bí, TP. Hạ Long cố định 12%/năm; Dự án Quốc lộ 19 đoạn Km17+027 - Km 50 tỉnh Bình Định và đoạn KM108 - Km131+300 cố định 12%/năm; Dự án Quốc lộ 39B tỉnh Thái Bình cố định 14%/năm đối với phần hợp đồng BT và cố định 11,5%/năm đối với hợp đồng BOT...

Chi phí quản lý của nhà đầu tư chưa thống nhất

Nguyên nhân chủ yếu là do chưa có quy định cụ thể, nên giữa các dự án chưa có sự thống nhất. Cụ thể: Dự án Quốc lộ 39B tỉnh Thái Bình, tỷ lệ chi phí quản lý/doanh số thu là 7%; Dự án Quốc lộ 19 đoạn Km17+027 - Km 50 tỉnh Bình Định và đoạn KM108 - Km131+300, tỷ lệ chi phí quản lý/doanh số thu 10%; Dự án Quốc lộ 1 đoạn Km 672+600 - Km 704+900 tỉnh Quảng Bình, tỷ lệ chi phí quản lý/doanh số thu 7%; Dự án Quốc lộ 1 đoạn Km 1642 - Km1692 tỉnh Bình Thuận, tỷ lệ chi phí quản lý/doanh số thu 4,3%; Dự án Quốc lộ 1, đoạn tuyến tránh TP. Biên Hòa tỷ lệ chi phí quản lý/doanh số thu 11%...

Tiến độ góp vốn của các nhà đầu tư chưa như cam kết nhưng thiếu chế tài xử lý

Tình trạng này thể hiện ở một số dự án sau: Dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn thị xã Uông Bí – TP. Hạ Long góp vốn chủ sở hữu chỉ đạt 10,58%/tổng vốn đầu tư (cam kết là 15%); Dự án khôi phục, cải tạo Quốc lộ 20 đoạn Km0+00 đến Km123+105,17 trên địa phận hai tỉnh Đồng Nai và Lâm Đồng góp vốn chủ sở hữu thiếu so với cam kết 136,1 tỷ đồng...

Với chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, Kiểm toán Nhà nước đã khẳng định vai trò không thể thiếu trong việc kiểm tra, kiểm soát quá trình quản lý, thực hiện đầu tư dự án theo hình thức BOT.

Việc tuân thủ các quy định trong quá trình thực hiện dự án còn buông lỏng

Kết quả kiểm toán cho thấy, chất lượng công tác lập dự án chưa tốt nên trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh bổ sung dự án dẫn đến phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư.

Việc các dự án phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư sẽ làm tăng thời gian thu phí hoàn vốn của dự án trong phương án tài chính; công tác khảo sát, thiết kế tại một số gói thầu của các dự án chưa sát với thực tế, không phù hợp dẫn đến quá trình thi công phải điều chỉnh; dự toán còn tính sai khối lượng, định mức, đơn giá; chất lượng một số hạng mục chưa đảm bảo, một số công trình đường giao thông vừa hoàn thành đưa vào sử dụng nhưng đã xuất hiện tình trạng hằn lún vệt bánh xe; công tác nghiệm thu, thanh toán còn nhiều sai sót.

Chưa xác định chính xác số lượng phương tiện lưu thông qua trạm thu phí

Nguyên nhân của tình trạng này là do Nhà nước chưa có quy định về phương pháp điều tra, thống kê. Hiện có dự án chỉ xác định chỉ tiêu này căn cứ trên kết quả khảo sát thực tế 02 ngày của đơn vị tư vấn như: Dự án mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Km597 - Km605 và Km617 - Km641 tỉnh Quảng Bình.

Nhiều bất cập trong quy hoạch vị trí trạm thu phí

Kết quả kiểm toán cho thấy, khoảng cách một số trạm thu phí đặt gần nhau, không đảm bảo khoảng cách tối thiểu 70Km theo quy định như: Dự án mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Km597+549 - Km605+000 và đoạn Km617+000 - Km641+000 tỉnh Quảng Bình đến Trạm thu phí Hầm Đèo Ngang chỉ là 10km (tính theo nhánh Quốc lộ 1A mới); Dự án hầm đường bộ Phước Tượng - Phú Gia cách Trạm thuộc Dự án Quốc lộ 1 đoạn Km 791+500 - Km 848+875 là 50 Km và cách Trạm thu phí Hòa Phước tại Km 944 Quốc lộ 1 cũng là 50Km; Dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 18 đoạn Thị xã Uông Bí, TP. Hạ Long có 02 trạm thu phí, trong đó có 01 trạm đặt tại Phả Lại...

Khẳng định vai trò của Kiểm toán Nhà nước

Từ những kết quả kiểm toán bước đầu tại một số dự án cho thấy, vai trò ngày càng lớn của Kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm toán các dự án BOT. Với chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, Kiểm toán Nhà nước đã khẳng định vai trò không thể thiếu trong việc kiểm tra, kiểm soát quá trình quản lý, thực hiện đầu tư dự án theo hình thức BOT.

Kết quả kiểm toán các dự án BOT của Kiểm toán Nhà nước thời gian qua cho thấy, công tác quản lý còn nhiều bất cập, một số chỉ tiêu trong phương án tài chính chưa được tính toán cụ thể, chưa có quy định về phương pháp xác định, dẫn đến một số chỉ tiêu giữa các hợp đồng còn có sự chênh lệch lớn.

Tuy nhiên, để các dự án BOT đảm bảo hiệu quả phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cũng như cân đối hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân, trong thời gian tới cần thực hiện hiệu quả một số giải pháp sau:

Thứ nhất, Chính phủ nên có tổng kết đánh giá các mô hình PPP nói chung cũng như mô hình BOT nói riêng đã thực hiện trong những năm qua, để đánh giá những mặt làm được và những hạn chế bất cập; nhận diện rõ nguyên nhân của những tích cực và hạn chế trong công tác quy hoạch, lựa chọn nhà đầu tư, quản lý dự án để từ đó đưa ra các giải pháp nhằm khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia và quản lý dự án BOT hiệu quả hơn.

Thứ hai, trong hoàn cảnh Việt Nam đang thiếu hụt nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng như hiện nay, Nhà nước nên tạo môi trường thuận lợi khuyến khích nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án BOT, nhất là một số lĩnh vực khó khăn hoặc mang lại lợi nhuận thấp như đường sắt, đường thủy…

Thứ ba, để khắc phục các hạn chế về quy mô, năng lực tài chính, giảm nguồn vốn vay và giảm thiểu rủi ro đầu tư, thì đối với các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có thể làm một mình hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia hợp tác công tư; còn đối với nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần. Bên cạnh đó, cần có quy định tỷ lệ vốn vay trên tổng mức đầu tư để giảm chi phí lãi vay cũng như giảm thiểu rủi ro tiềm ẩn trong tương lai.

Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán đối với các dự án BOT ngay từ khi lập, thẩm tra dự án, phê duyệt phương án tài chính, lựa chọn nhà đầu tư, trong đó chú trọng đến tính kinh tế, hiệu quả của các dự án đầu tư. Bên cạnh đó, cần có cơ chế giám sát của Nhà nước trong quá trình thực hiện dự án cũng như trong quá trình vận hành khai thác của nhà đầu tư, tránh tình trạng lạm thu và ẩn lậu phí.

Thứ năm, khi xây dựng một dự án kết cấu hạ tầng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng góp của các bên liên quan khác, kể cả người sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng do tư nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá trình thương mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tư nhân.

Thứ sáu, xem xét lựa chọn mô hình BOT phải phù hợp với đặc điểm của từng dự án: Dự án cần phải tính đến khả năng bù đắp chi phí của người sử dụng và được đặt vào trong bối cảnh chung về giao thông, quy hoạch đô thị. Nếu dự án không thể tự cấp vốn, đối tác công phải có chuẩn bị sẵn khả năng cân đối tài chính cho dự án. Việc lựa chọn một dự án cụ thể cần được xác định dựa trên sự đánh giá, phân tích về lợi ích công cộng và lợi nhuận tài chính. Nguyên tắc minh bạch tài chính cũng phải được bảo đảm.

Thứ bảy, tạo lập khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, luật BOT/PPP, khung quy định về các khu vực rõ ràng. Để đảm bảo sự thành công trong phát triển cơ sở hạ tầng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau: “Hợp đồng hiệu quả” để tăng giá trị vốn đầu tư và “môi trường thuận lợi” để quản lý dự án BOT.

Trong đó, một trong những nội dung cơ bản nhất là thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho mô hình BOT nói riêng cũng như PPP nói chung và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn trong tương lai.

Tài liệu tham khảo:

1. Kiểm toán Nhà nước, Kỷ yếu hội thảo “Những vấn đề đặt ra đối với dự án BOT và vai trò của Kiểm toán Nhà nước”, tháng 9/2016;

2. Để phát huy đúng vai trò và ý nghĩa của nguồn vốn BOT,
http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/PrintStory.aspx?distribution = 40838&print=true

3. Một số website: kiemtoannn.gov.vn, mof.gov.vn, vacpa.org.vn…

Bài đăng trên tạp chí Tài chính kỳ II tháng 9