Nguồn lực quốc gia đang lãng phí lớn vì tình trạng 'loạn quy hoạch'

Theo Tờ trình của Chính phủ, công tác quy hoạch hiện nay chưa theo kịp sự đổi mới của nền kinh tế và đã bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém, gây khó khăn trong điều hành phát triển kinh tế - xã hội của các cấp, các ngành, làm lãng phí nguồn lực của đất nước, ảnh hưởng tới môi trường sinh thái và cản trở các hoạt động đầu tư , sản xuất, kinh doanh của các tổ chức, doanh nghiệp , người dân.

Những hạn chế, yếu kém được chỉ ra là:

Quy hoạch được lập quá nhiều nhưng chất lượng quy hoạch thấp, quy hoạch không gắn với nhu cầu sử dụng cũng như nguồn lực thực hiện và thiếu tính khả thi gây lãng phí nguồn lực của đất nước.

Tình trạng lập quy hoạch quá nhiều, thời kỳ 2001-2010, số quy hoạch được lập là 3.114 thì đến thời kỳ 2011-2020 số lượng quy hoạch phải lập là 19.285 bản quy hoạch các loại (tăng gấp 6 lần). Nhưng không hiệu quả gây lãng phí nguồn lực đang diễn ra ở tất cả các bộ, ngành, địa phương và ngày càng có xu hướng gia tăng. Từ “quy hoạch” thường xuyên bị lạm dụng, nhiều ngành, lĩnh vực chỉ cần xây dựng các đề án, chương trình phát triển hoặc xây dựng tiêu chí để quản lý và đưa ra những dự báo, định hướng, chính sách phát triển cũng được lập thành quy hoạch (Ví dụ như Quy hoạch thương nhân xuất khẩu gạo; quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng; quy hoạch sản xuất rượu và làng nghề sản xuất rượu địa phương; quy hoạch sản xuất thuốc lá, mạng lưới buôn bán thuốc lá...) gây lãng phí nguồn lực.

Nhiều quy hoạch vùng (như Quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh, quy hoạch xây dựng vùng dọc tuyến đường hay quy hoạch tổng thể phát triển hành lang kinh tế Lạng Sơn - Hà Nội -TP.HCM - Mộc Bài...) được lập nhưng không rõ đối tượng quản lý, không quy định trách nhiệm tổ chức thực hiện nên không thể triển khai thực hiện được.

Có những bản quy hoạch nội dung giống như một báo cáo nghiên cứu khoa học, thiếu thực tiễn và thiếu trọng tâm, trọng điểm, chưa thực sự phục vụ định hướng phát triển kinh tế - xã hội. Mục tiêu phát triển nhiều khi xuất phát từ mong muốn chủ quan, không phù hợp với yêu cầu của thị trường và nguồn lực thực có, dẫn đến quy hoạch thường xuyên bị phá vỡ, phải điều chỉnh trong thời gian ngắn sau khi ban hành.

Quy hoạch chủ yếu đưa ra các chỉ tiêu phát triển một cách chung chung, thiếu tổ chức không gian phát triển hợp lý, khoa học. Hầu hết các quy hoạch được lập không phù hợp với thực tiễn và không gắn với nguồn lực thực hiện; các dự án ưu tiên đầu tư trong quy hoạch quá lớn, không phù hợp với khả năng huy động (Nhu cầu vốn đầu tư ưu tiên cho các dự án đầu tư phát triển hệ thống KCHT giai đoạn 2011-2020 nằm trong các quy hoạch là 385-390 tỷ USD, thực tế khả năng huy động được chỉ đạt 210-215 tỷ USD, chiếm 50%) nên kết quả thực hiện quy hoạch rất hạn chế.

Quy hoạch thiếu gắn kết, không thống nhất và còn nhiều chồng chéo, mâu thuẫn làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quy hoạch.

Sự thiếu gắn kết giữa các quy hoạch đặc biệt là khi xử lý các vấn đề mang tính liên ngành, liên vùng diễn ra khá phổ biến hiện nay. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội mang tính chính trị, chỉ chú trọng xác định những chỉ tiêu, định hướng phát triển, chưa chú trọng việc tổ chức không gian lãnh thổ. Quy hoạch ngành thiếu tính tổng thể, xem nhẹ việc gắn kết ngành và lãnh thổ. Quy hoạch xây dựng vùng chủ yếu thiên về tính kỹ thuật, thiếu cơ sở để xác định động lực cho sự định hướng phát triển. Quy hoạch sử dụng đất chưa thực hiện phân vùng chức năng sử dụng đất theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bổ các chỉ tiêu loại đất, thiếu sự gắn kết với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng vùng. Chính vì vậy, trên cùng một mặt bằng lãnh thổ cả bốn quy hoạch này không liên kết, khớp nối với nhau.

Hệ thống quy hoạch không thống nhất về đối tượng quy hoạch và không tương thích về thời kỳ, phạm vi, trình tự, phương pháp lập quy hoạch, gây khó khăn trong chỉ đạo, điều hành của các cơ quan quản lý quy hoạch (quy hoạch sử dụng đất có cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội có ở cấp vùng, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch xây dựng vùng có cấp vùng liên tỉnh, vùng tỉnh, vùng huyện, liên huyện, vùng dọc tuyến đường cao tốc, hành lang kinh tế liên tỉnh).

Nhiều quy hoạch có sự trùng lặp trên cùng một mặt bằng lãnh thổ (cùng một nội dung và cấp phê duyệt (Quy hoạch tổng thể phát triển khu du lịch quốc gia thác Bản Giốc, tỉnh Cao Bằng được TTCP phê duyệt tại Quyết định số 134/2007/QĐ-TTg ngày 17/8/2007; quy hoạch chung xây dựng khu du lịch thác Bản Giốc, tỉnh Cao Bằng được TTCP phê duyệt nhiệm vụ tại Quyết định số 2284/QĐ-TTg ngày 26/11/2013) dẫn đến khó khăn khi tổ chức triển khai thực hiện và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quy hoạch. Mặt khác, một số ngành, lĩnh vực bị chia cắt, phân khúc để lập quy hoạch (nhu cầu vốn đầu tư ưu tiên cho các dự án đầu tư phát triển hệ thống KCHT giai đoạn 2011-2020 nằm trong các quy hoạch là 385-390 tỷ USD, thực tế khả năng huy động được chỉ đạt 210-215 tỷ USD, chiếm 50%) dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo khi thực hiện.

Quy hoạch chưa thể hiện được vị trí, vai trò là công cụ của nhà nước để điều hành phát triển kinh tế - xã hội và sự kết nối giữa chiến lược với kế hoạch dẫn đến sự thiếu gắn kết trong mục tiêu, định hướng phát triển và giải pháp thực hiện.

Nội dung quy hoạch chưa chú trọng tới việc cụ thể hóa mục tiêu, định hướng phát triển của Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong tổ chức không gian phát triển kinh tế, xã hội, môi trường nhằm phát huy lợi thế, năng lực cạnh tranh của cả nước, của các vùng lãnh thổ và từng địa phương; từ đó có giải pháp thực hiện bằng các kế hoạch 5 năm, hàng năm. Việc phân định nội dung giữa chiến lược - quy hoạch - kế hoạch chưa được thể hiện rõ trong quy hoạch dẫn đến việc lập và triển khai kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn nhiều chồng chéo, thiếu thống nhất với chiến lược và quy hoạch, nhất là trong đầu tư các dự án quan trọng quốc gia.

Phương pháp và nội dung quy hoạch chưa đổi mới cho phù hợp với nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

Trong khi xu hướng toàn cầu hóa đang diễn ra một cách mạnh mẽ, cùng với sự xuất hiện ngày càng nhiều ngành, lĩnh vực mới đã dẫn đến sự xung đột ngày càng lớn về sử dụng không gian giữa các ngành trong một quốc gia và giữa các quốc gia với nhau đòi hỏi phải đổi mới phương pháp lập quy hoạch để quy hoạch có khả năng hài hòa, phối hợp một cách hiệu quả trong việc phát triển không gian cho các ngành, các quốc gia và liên kết giữa các quốc gia.

Do vậy, đa số các nước hiện nay chuyển sang lập quy hoạch chiến lược, quy hoạch tích hợp đa ngành hay quy hoạch tổng thể là chủ yếu. Trong khi đó, phương pháp và nội dung lập quy hoạch của Việt Nam vẫn được thực hiện theo phương pháp cũ (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu đều đang lập ra một cách độc lập với nhau) nên không phát huy hiệu quả của quy hoạch, mà ngược lại làm giảm đáng kể năng lực cạnh tranh quốc gia của Việt Nam.

Mặt khác, quy hoạch không phù hợp với các quy luật, nguyên lý kinh tế thị trường nên không phát huy được hiệu quả, ngược lại còn cản trở thu hút đầu tư và gây trở ngại cho phát triển kinh tế - xã hội. Trong thực tế, nhu cầu của nhiều sản phẩm do thị trường quyết định dựa trên quy luật cung - cầu, quy luật giá trị và quy luật cạnh tranh (không thể dự báo chính xác biến động của thị trường trong nước và quốc tế) nhưng vẫn được các cấp, các ngành tổ chức lập quy hoạch (Quy hoạch nuôi, chế biến cá tra, quy hoạch phát triển tôm hùm...).

Đã có quy hoạch sản phẩm bị sử dụng là bằng chứng bất lợi cho Việt Nam trong vụ kiện chống bán phá giá, gây bất lợi cho các doanh nghiệp Việt Nam khi xuất khẩu sản phẩm ra thị trường quốc tế (Với cam kết của Việt Nam khi tham gia Tổ chức thương mại thế giới (WTO) thì việc quy hoạch sản phẩm trong đó có các chính sách hỗ trợ về hạ tầng, vốn, đào tạo,... dễ bị khởi kiện về chống phá giá, chống trợ cấp). Không ít loại quy hoạch sản phẩm được sử dụng như một dạng "giấy phép con" trong thủ tục hành chính gây cản trở hoạt động về đầu tư, kinh doanh của các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân.

Việc tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch bị buông lỏng, chưa xử lý kịp thời và thiếu kiên quyết trong chỉ đạo điều hành.

Quy định về công tác tổ chức lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch chưa hợp lý, thiếu đồng bộ và còn mang tính hình thức. Các bộ, ngành, địa phương tự tổ chức lập, thẩm định, trình phê duyệt nhưng chưa đảm bảo tính tuân thủ, mối quan hệ hữu cơ giữa các quy hoạch và cơ chế phối hợp chưa tốt giữa các cơ quan quản lý quy hoạch dẫn đến sự thiếu khớp nối, mâu thuẫn và chồng chéo giữa các loại quy hoạch.

Nhiều quy hoạch được phê duyệt nhưng không được triển khai thực hiện do thiếu sự chỉ đạo, điều hành kiên quyết của các cấp, các ngành hoặc do thiếu cơ quan trực tiếp quản lý, điều hành. Vì thế, nhiều dự án được xác định “ưu tiên đầu tư” trong quy hoạch bị “treo”, không được triển khai thực hiện hoặc chậm triển khai.

Nguyên nhân chính dẫn đến hạn chế, yếu kém của công tác quy hoạch:

Một là, tư duy và nhận thức của các cấp, các ngành về quy hoạch còn bất cập. Do ảnh hưởng của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, nên các cấp, các ngành chưa có sự nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò của quy hoạch trong nền kinh tế thị trường, còn mang nặng tư tưởng cục bộ từ khâu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đến khâu lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện quy hoạch và việc ban hành những chính sách liên quan đến công tác quy hoạch. Tư tưởng chủ nghĩa bình quân, căn bệnh thành tích, tư duy nhiệm kỳ và sự phối hợp kém hiệu quả của các cấp, các ngành đã tác động tiêu cực đến công tác quy hoạch, làm cho quy hoạch thiếu khách quan, không khả thi và bị điều chỉnh tùy tiện.

Hai là, ban hành quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về công tác quy hoạch nhưng không đồng bộ, thiếu thống nhất. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch được ban hành quá nhiều (95 luật, pháp lệnh điều chỉnh về hoạt động quy hoạch, trong đó riêng quy định trực tiếp về quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm đã có 72/95 luật, pháp lệnh), song các văn bản này được ban hành ở những thời kỳ khác nhau, do các cơ quan khác nhau đề xuất ban hành một cách độc lập nên không đồng bộ và thiếu thống nhất, nhất quán với nhau. Việc phân công, phân cấp về lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch rất phức tạp với nhiều cấp quản lý khác nhau; sự phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương trong tổ chức thực hiện quy hoạch còn rất hạn chế; biện pháp, chế tài xử lý vi phạm pháp luật về quy hoạch còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật về quy hoạch là những nguyên nhân chính dẫn đến những tồn tại, bất cập của công tác quy hoạch như đã nêu trên.

Chính vì vậy, việc ban hành Luật quy hoạch là cần thiết và cấp bách hiện nay để khắc phục những hạn chế, yếu kém của công tác quy hoạch nêu trên; đồng thời, Luật quy hoạch hướng tới sự cải cách toàn diện về công tác quy hoạch để quy hoạch thực sự là công cụ quan trọng, hữu hiệu giúp Nhà nước kiến tạo sự phát triển. Luật quy hoạch cũng sẽ là giải pháp quan trọng để đẩy mạnh quá trình tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao năng suất, hiệu quả và năng lực cạnh tranh quốc gia.

Hữu Tuấn