Luật thanh tra và những vấn đề chồng chéo trong hoạt động các cơ quan thanh tra

Lực lượng Thanh tra xây dựng Hà Nội năm 2014. (Ảnh: BXD)

Trước hết xin nói về tổ chức bộ máy Thanh tra Việt Nam.

Tại Điều 4 Luật Thanh tra quy định:

1. Cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm:

a) Thanh tra Chính phủ;

b) Thanh tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ (gọi chung là Thanh tra Bộ);

c) Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh);

d) Thanh tra Sở;

e) Thanh tra quận, huyện, thị xã thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện).

2. Các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành

Chưa nói đến có thể có sự chồng chéo giữa Thanh tra các Bộ và Thanh tra các tỉnh, bởi hệ thống pháp luật thanh tra đã có quy định vấn đề này; và trên thực tế, nếu có sự chồng chéo thì đều được giải quyết nhanh chóng và kịp thời, đúng quy định của pháp luật.

Liệu có sự chồng chéo giữa các Thanh tra Bộ?

Xét về mặt pháp luật, Thanh tra Bộ là Thanh tra nhà nước thuộc Bộ, thực hiện nhiệm vụ thanh tra theo chức năng quản lý nhà nước của Bộ được Chính phủ giao. Trên thực tế sau, mỗi khóa của Chính phủ đều tiến hành rà soát để Chính phủ ban hành một Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ của từng Bộ. Việc chồng chéo giữa chức năng, nhiệm vụ của các Bộ và các khoảng trống quản lý có thể vẫn còn, song qua nhiều cuộc rà soát thì việc chồng chéo cũng đã được khắc phục tối đa và các khoảng trống quản lý cũng dần thu hẹp.

Mặt khác, trên cơ sở chức năng quản lý Nhà nước của Bộ, tất cả các cơ quan thanh tra của các Bộ đều có Nghị định do Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra. Qua nghiên cứu, việc quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan Thanh ra Bộ cơ bản là đúng và thống nhất, song cũng có những Nghị định quy định chưa chuẩn xác dẫn đến trên thực tế cũng đã xảy ra sự chồng chéo giữa Thanh tra các Bộ, ngành.

Nếu không hiểu một cách cặn kẽ về mặt pháp luật, trong chừng mực nào đó người ra quyết định thanh tra có thể xảy ra tình trạng ban hành Quyết định vượt thẩm quyền, không đúng nội dung thanh tra. Bởi trong hệ thống pháp luật về xây dựng có quy định về việc quản lý của các Bộ chuyên ngành, vì vậy trong các cuộc thanh tra của các Bộ, ngành như Thanh tra Bộ Xây dựng (thanh tra hoạt động đầu tư xây dựng công trình), Thanh tra Bộ kế hoạch và đầu tư (giai đoạn chuẩn bị đầu tư), Thanh tra Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn (đối với công trình thủy lợi), Thanh tra Bộ giao thông Vận tải (đối với công trình giao thông), Thanh tra Bộ Tài chính (giai đoạn thanh quyết toán công trình) đối với một công trình đầu tư xây dựng.

Như đã nêu trên về thẩm quyền, Thanh tra các Bộ đều có thẩm quyền thanh tra theo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ. Mặt khác, đối với các công trình đầu tư xây dựng do Bộ làm chủ đầu tư hoặc do các cơ quan cấp dưới của Bộ làm chủ đầu tư (kể cả Ban quản lý dự án do Bộ thành lập), khi các Bộ tiến hành thanh tra như Bộ Giao thông vận tải thanh tra các công trình giao thông, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (đối với công trình thủy lợi), Bộ Công thương thanh tra đối với các công trình điện;... thì phải được hiểu đó là thanh tra hành chính của cấp trên đối với cấp dưới trong việc đầu tư xây dựng công trình, chứ không phải thanh tra chuyên ngành xây dựng.

Một đặc điểm pháp luật của chúng ta hiện nay là có sự chồng chéo và đan xen giữa các Luật, như Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng, đồng thời, trong đầu tư xây dựng cũng bị cắt khúc trong công tác quản lý như đã nêu ở trên. Ví dụ:

- Điều 162 Luật Xây dựng quy định: “Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng”;

- Tại Khoản 21 Điều 3 Luật Xây dựng quy định: “Hoạt động xây dựng gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và các hoạt động liên quan đến xây dựng công trình”;

- Tại Điều 88 Luật Đầu tư công quy định: “Bộ kế hoạch chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về đầu tư công…”

Nhưng trong Luật Đầu tư công cũng không quy định cụ thể đầu tư công là gì, là những loại hình nào mà chỉ được hiểu rằng tất cả các loại nguồn vốn đầu tư được liệt kê trong Luật, kể cả đầu tư xây dựng công trình bằng vốn Ngân sách Nhà nước và các nguồn vốn được quy định trong Luật phải tuân theo Luật này. Từ dạng quy định không cụ thể này, tiếp tục phát sinh quy định cụ thể các văn bản dưới Luật gây chồng chéo. Cụ thể, tại Điều 13 Nghị định số 216/2013/NĐ-CP ban hành ngày 24/12/2013 “Nghị định về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành kế hoạch đầu tư” như sau:

Điều 13. Nội dung thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực phân bổ quản lý và sử dụng vốn đầu tư phát triển quy định:

….

b) Việc thực hiện dự án đầu tư

c) Việc kết thúc đầu tư đưa dự án vào sử dụng

Việc quy định trên cũng không đúng với tiêu chí của điều luật và sự quy định không cụ thể này đã dẫn đến khi thanh tra ngành Kế hoạch thực hiện thanh tra dự án đã yêu cầu chủ đầu tư cấp toàn bộ hồ sơ hoạt động xây dựng như: lập quy hoạch, dự án, khảo sát, thiết kế, thi công… và việc này đã chồng chéo nên thanh tra chuyên ngành xây dựng và thành tra chuyên ngành tài chính. Đồng thời, tình trạng này cũng diễn ra đối với thanh tra một số Sở chuyên ngành địa phương.

Theo nguồn tin của Thu Hằng – tại buổi làm việc với Chủ tịch nước, ông Hồ Đức Phớc - Tổng Kiểm toán Nhà nước đã nói: “Nhiều thanh tra Bộ, ngành làm việc quá sức mình, thanh tra vượt quá giới hạn ngành mình, nhiều đoàn thanh tra có 6 người mà làm 200 dự án trong 45 ngày, khối lượng công việc quá lớn thế thì làm đúng “kiểu cưỡi ngựa xem hoa”, có lẽ vấn đề này là đúng. Theo chương trình thanh tra của Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư, khi thực hiện thanh tra đầu tư xây dựng ở một số tỉnh, mục tiêu là thanh tra các dự án có vốn “đầu tư công” với hàng trăm dự án đầu tư xây dựng công trình lớn nhỏ mà lại yêu cầu cung cấp hồ sơ khảo sát, thiết kế, thi công thì có lẽ không đủ sức và sai nội dung thanh tra?

Mặc dù vậy, một số năm gần đây Thanh tra Chính phủ đã ban hành thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 tại Điều 13 Thông tư quy định về xử lý về xử lý chồng chéo kế hoạch thanh tra. Đặc biệt hàng năm, trước khi các Bộ ngành ban hành kế hoạch thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ đều tổ chức họp với các Bộ ngành để thống nhất chương trình, kế hoạch thanh tra. Sau đó Chánh thanh tra các Bộ ngành có chức năng thanh tra công trình xây dựng cũng họp thống nhất chương trình thanh tra từng Bộ ngành. Chính vì vậy có thể nói hoạt động thanh tra trong các Bộ ngành cơ bản không còn chồng chéo.

Cũng tại Hội nghị này, ông Tổng Kiểm toán Nhà nước còn cho rằng, tại sao Thanh tra Bộ Xây dựng lại thanh tra cả công trình điện, thủy lợi, đất đai…?”

Điều này có thể giải thích: Tại Điều 165 Luật Xây dựng 2014 và trước đây cũng đã có quy định: “Thanh tra xây dựng thuộc Bộ Xây dựng, Sở Xây dựng thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về xây dựng đối với các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động đầu tư xây dựng”. Khái niệm hoạt động đầu tư xây dựng thì đã được quy định tại khoản 21 Điều 3 Luật Xây dựng như đã nêu ở trên.

Còn thế nào là công trình xây dựng, cũng theo quy định tại khoản 10 Điều 3 Luật Xây dựng: “Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người; vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm: công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp phát triển nông thôn, công trình hạ tầng hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác”.

Còn việc thanh tra đất đai, lâu nay Thanh tra Bộ Xây dựng chỉ thanh tra việc sử dụng đất đai theo quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo Luật định.

Như vậy mọi vấn đề quy định theo Luật là đã rõ.

Mặt khác, trong Luật Thanh tra, tại Điều 13 quy định các hành vi nghiêm cấm: “thanh tra không đúng thẩm quyền, vi phạm nội dung thanh tra…”. Như vậy, Thủ trưởng các cơ quan thanh tra phải chịu trách nhiệm trước pháp luật khi ban hành Quyết định thanh tra mà vi phạm điều cấm hoặc vi phạm các vấn đề khác mà các pháp luật liên quan quy định; đồng thời Chánh Thanh tra Bộ còn có trách nhiệm hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ cho Thanh tra các Sở; việc quyết định thanh tra sai thẩm quyền, sai nội dung của Chánh Thanh tra các Sở gây ra sự chồng chéo liệu Chánh Thanh tra Bộ có chịu trách nhiệm không? Đây là câu hỏi, cũng là câu trả lời đối với các đối tượng được thanh tra và có địa chỉ “để kêu” khi thấy việc thanh tra xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của mình.

Tiến sỹ Phạm Gia Yên