(ĐTCK) Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đang hướng đến điều hành chính sách tiền tệ theo lạm phát mục tiêu. Điều này đòi hỏi tính độc lập của NHNN, một vấn đề còn mới ở Việt Nam.

Hiện có hơn 30 nước thực thi lạm phát mục tiêu và chưa nước nào từ bỏ con đường này

Hơn 30 nước thực thi lạm phát mục tiêu

Khuôn khổ lạm phát mục tiêu (LPMT) là một hệ thống thực thi chính sách tiền tệ mà ở đó ngân hàng trung ương (NHTW) thiết lập một mục tiêu lạm phát trong khoảng thời gian nhất định và ưu tiên sử dụng mọi công cụ chính sách sẵn có để đạt mục tiêu đề ra. Hiệu quả của LPMT trong ổn định lạm phát, tăng cường niềm tin công chúng cũng như ổn định tài chính đã được xác nhận. Đó là lý do chính mà đến nay đã có hơn 30 nước thực thi LPMT và chưa nước nào từ bỏ con đường này.

Một trong những điều kiện cần thiết để thực hiện thành công LPMT ở cả nước công nghiệp và nước mới nổi là độc lập NHTW. Theo IMF, các điều kiện tiên quyết để thực thi LPMT thành công bao gồm: sự độc lập của NHTW; sự phát triển cơ sở hạ tầng trong dự báo; mô hình và dữ liệu có giá trị; nền kinh tế không quá nhạy cảm với giá cả hàng hóa, tỷ giá và tối thiểu hiện tượng đô la hóa; hệ thống tài chính lành mạnh với các ngân hàng mạnh và thị trường vốn phát triển.

Tuy nhiên, không phải bất kỳ NHTW nào có thể độc lập quyết định khi chính phủ quốc gia đó có quyền can thiệp khiến các quyết định chính sách tiền tệ không đạt hiệu quả mong muốn. Xét trên phương diện hoạt động, tính độc lập của NHTW được đánh giá ở hai khía cạnh. Thứ nhất, NHTW phải tự kiểm soát được ngân sách hoạt động của chính mình. Nếu cơ quan khác có quyền kiểm soát ngân sách cho NHTW thì họ hoàn toàn có thể kiểm soát được quyết định của NHTW. Thứ hai, các cơ quan khác không thể thay đổi hoặc gây áp lực làm thay đổi các chính sách của NHTW.

Mức độ độc lập của NHNN Việt Nam

Đối với việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ, Luật NHNN số 46/2010/QH12, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2011 đã cụ thể hóa vai trò, vị trí của các cơ quan nhà nước trong việc quyết định và thực thi chính sách tiền tệ. Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm và giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ; Chính phủ trình Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm; Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ.

Đối với thẩm quyền cụ thể của NHNN trong việc thực thi chính sách tiền tệ, Thống đốc NHNN được quyền quyết định việc sử dụng các công cụ tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở để thực hiện chính sách tiền tệ.

Luật đã quy định lãi suất điều hành chính sách tiền tệ và lãi suất cơ bản để NHNN điều hành, thực thi chính sách tiền tệ. Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để NHNN thay đổi nội hàm lãi suất cơ bản theo hướng lãi suất cơ bản không phải là cơ sở để các tổ chức tín dụng ấn định lãi suất kinh doanh, mà là cơ sở cho việc phòng, chống cho vay nặng lãi. NHNN quyết định chế độ tỷ giá, cơ chế điều hành tỷ giá. Thẩm quyền của NHNN trong thực thi chính sách tiền tệ nhằm ổn định giá trị đồng tiền đã được nâng cao hơn.

Về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, Luật NHNN quy định rõ trách nhiệm giải trình, báo cáo của NHNN trước Quốc hội, Chính phủ và công chúng. Đây là nội dung mới, quan trọng trong hoạt động của NHTW nhằm minh bạch hóa, công khai hóa các quyết định trong điều hành của mình không những với cơ quan cấp trên, mà còn với công chúng, thị trường.

Có thể nói, Luật NHNN năm 2010 đánh dấu một bước phát triển mới trong việc hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của NHNN theo cơ chế thị trường, tiếp cận gần hơn với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của NHNN trong quá trình hội nhập kinh tế. Dù vậy, NHNN có mức độ độc lập còn khá thấp.

Một số đề xuất chính sách

NHNN đã được tự chủ trong quyết định sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ, nhưng địa vị pháp lý vẫn giữ nguyên, tức là cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Nâng cao tính độc lập của NHNN là một trong những điều kiện tiên quyết để tăng cường hiệu quả hoạt động và là nền tảng quan trọng bảo đảm trước hết NHNN thực sự là NHTW và sau đó là tiến tới một NHTW hiện đại.

Thứ nhất, về địa vị pháp lý, khi địa vị pháp lý của NHNN không được độc lập thì khả năng độc lập về mục tiêu và quá trình thực thi chính sách ít nhiều bị giới hạn. Áp dụng cách thức gián tiếp để làm tăng tính độc lập của NHTW trong điều kiện Việt Nam có lẽ là cách thức có hiệu quả nhất trong ngắn hạn và trung hạn. Bước đi đầu tiên có tính thử nghiệm là cho phép NHNN được độc lập trong việc lựa chọn mục tiêu chính sách ưu tiên trong nhóm các mục tiêu sao cho phù hợp với điều kiện nền kinh tế vĩ mô, mà không nhất thiết phải phù hợp với các chính sách khác của Chính phủ.

Thứ hai, về mục tiêu, các NHTW trên thế giới thường tập trung vào các mục tiêu chính như kiểm soát lạm phát, duy trì công ăn việc làm, tăng trưởng kinh tế, ổn định hệ thống tiền tệ và thị trường tài chính. Do đó, NHNN nên được trao quyền lựa chọn mục tiêu cho từng thời kỳ phù hợp với điều kiện kinh tế vĩ mô.

Thứ ba, về quyết định thực thi chính sách, Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi các chính sách tiền tệ và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó, chứ không nên thông qua Chính phủ. Điều này không những tăng tính chủ động cho NHNN, mà còn giảm độ trễ chính sách.

Thứ tư, về quan hệ với ngân sách, để đảm bảo hiệu quả của chính sách tiền tệ, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi ngân sách cũng nên được quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối trong mục tiêu thâm hụt ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm và chủ động trong việc điều hành cung, cầu tiền trên thị trường. Đặc biệt, để đảm bảo tính độc lập về hoạt động, cần có quy định cụ thể về chức năng “là ngân hàng của Chính phủ” theo hướng NHNN sẽ không cho ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức và lấy trái phiếu chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các NHTM vay.

Duy trì ổn định giá cả và bảo tồn sức mua trong nước của tiền bản tệ là nhiệm vụ trọng tâm của chính sách kinh tế của bất kỳ quốc gia nào. Do đó, nâng cao tính độc lập của NHNN Việt Nam về địa vị pháp lý, về công cụ và mục tiêu chính sách cũng như tài chính (ngân sách) là những yêu cầu cần thiết nhằm tạo cơ sở cho sự can thiệp có hiệu quả hơn của NHNN vào hệ thống kinh tế, góp phần kiềm chế lạm phát, duy trì tính ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Việt Nam bền vững.

Mức độ độc lập của NHTW với chính phủ được chia thành 4 cấp độ:

- Mức độ 1: “độc lập trong việc thiết lập mục tiêu”. NHTW có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ, chế độ tỷ giá theo mục tiêu do chính NHTW thiết lập.

- Mức độ 2: “độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động”. NHTW được giao trách nhiệm điều hành chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá theo một mục tiêu đã được xác định trong luật.

- Mức độ 3: “độc lập trong việc lựa chọn công cụ điều hành”. Quốc hội và Chính phủ quyết định chỉ tiêu chính sách tiền tệ, có sự thỏa thuận, bàn bạc với NHTW, NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu.

- Mức độ 4: “mức độ độc lập bị hạn chế, thậm chí là không có”. Chính phủ sẽ quyết định chính sách cũng như can thiệp vào quá trình thực thi chính sách.

Trong khuôn khổ lạm phát mục tiêu, đầu tiên, NHTW thiết lập một mục tiêu lạm phát như một neo cơ sở cho hoạt động chính sách tiền tệ trong trung hạn. Tiếp theo, NHTW dự báo tỷ lệ lạm phát tương lai dựa vào tổng cung tiền, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tỷ lệ lạm phát kỳ vọng, giá cả tài sản và giá các nguyên liệu thô quan trọng. Sau đó, NHTW thiết lập và thực thi chính sách tiền tệ theo hướng tỷ lệ lạm phát thực tiệm cận với mục tiêu lạm phát đã thiết lập. Cuối cùng, NHTW đánh giá tổng quan hoạt động của chính sách tiền tệ thời kỳ đó và dựa trên kết quả đó để xây dựng chính sách tiền tệ thời kỳ tiếp theo. Quá trình đánh giá này sẽ giúp cho việc tiệm cận lạm phát thực tới lạm phát mục tiêu diễn ra cả trong dài hạn và thiết lập nền tảng cho sự ổn định giá cả.