Đề xuất của Chính phủ giảm tỷ lệ ngân sách giữ lại của TPHCM giai đoạn 2017-2020 từ 23% xuống 18% đã làm dấy lên nhiều tranh luận. Bài viết này sẽ không bình luận việc giảm 5 điểm phần trăm là nhiều hay ít, có bất công hay không đối với TPHCM mà sẽ tập trung phân tích về tính công bằng, hiệu quả, và minh bạch của cơ chế xác định tỷ lệ phân chia ngân sách hiện nay ở Việt Nam.

Huong toi quy tac phan chia ngan sach minh bach va hieu qua - Anh 1

Đường Huỳnh Tấn Phát, Quận 7, TPHCM thường xuyên ngập nặng mỗi khi trời mưa lớn. Ảnh: Thành Hoa

Vừa chưa công bằng, vừa không hiệu quả

Theo Luật Ngân sách Nhà nước, việc phân chia và bổ sung ngân sách giữa các cấp được thực hiện “trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương”. Để giải thích cho việc giảm tỷ lệ phân chia cho TPHCM từ 23% xuống 18%, đại diện của Bộ Tài chính cũng phát biểu rằng “Bộ Tài chính phải làm nhiệm vụ cân đối nguồn ngân sách trung ương với địa phương để đảm bảo hài hòa ngân sách với tỷ lệ phù hợp”.(1)

Câu hỏi đặt ra ngân sách được coi là hài hòa và tỷ lệ phân chia được coi là phù hợp của Bộ Tài chính có công bằng và hiệu quả không?

Hình 1 trình bày số liệu thu chi ngân sách bình quân đầu người của 10 tỉnh có điều tiết ngân sách về trung ương (ba tỉnh Quảng Ninh, Bà Rịa - Vũng Tàu, và Quảng Ngãi không được đưa vào đồ thị do ngân sách phụ thuộc rất lớn vào dầu khí và than).

Về mặt lý thuyết, việc tỉnh giàu trợ cấp chéo cho tỉnh nghèo là một biện pháp cải thiện công bằng giữa các địa phương. Tuy nhiên, số liệu ở hình 1 cho thấy sau khi trợ cấp cho các tỉnh nghèo thì có đến 6/10 tỉnh có mức chi ngân sách bình quân đầu người thấp hơn mức trung bình của cả nước là 8,3 triệu đồng (thể hiện bằng đường nằm ngang màu đỏ trong hình 1). Thậm chí có tỉnh thấp hơn khá xa, như Đồng Nai, Cần Thơ và Bình Dương. Liệu có công bằng với người dân ở các tỉnh này nếu như sau khi chia sẻ với cả nước vì mục tiêu “công bằng” thì chi ngân sách cho họ tụt xuống dưới mức trung bình của cả nước!

Không những thế, trong số 10 tỉnh thặng dư ngân sách, kết quả phân phối cũng khó có thể lý giải một cách thỏa đáng. Một số nhà kinh tế đã nói tới sự khác biệt giữa Hà Nội và TPHCM. Nhưng ngay cả đối với các tỉnh nằm kề hai thành phố này, có điều kiện tương tự nhau thì cũng không rõ tại sao có sự khác biệt rất lớn giữa mức chi ngân sách bình quân của Đồng Nai (5,5 triệu), Bình Dương (6,8 triệu), Bắc Ninh (9,4 triệu), và Vĩnh Phúc (16,4 triệu).

Nhìn rộng ra cả nước, rất khó giải thích tại sao sau khi được cân đối lại cho “công bằng” và “hài hòa” thì số chi ngân sách bình quân đầu người trong năm 2014 vẫn dao động rất rộng từ mức thấp nhất là 4 triệu đồng ở Tiền Giang và 4,5 triệu ở An Giang cho đến mức cao nhất là 16,8 triệu ở Quảng Ninh và 18,4 triệu đồng ở Lai Châu.

Không chỉ có vấn đề về công bằng, cách thức phân phối lại ngân sách hiện nay cũng không hiệu quả vì tạo ra nhiều khuyến khích ngược nghiêm trọng.

Trừ những tỉnh sống dựa chủ yếu vào tài nguyên, các tỉnh tạo được nguồn thu lớn đều hoạt động hiệu quả hơn so với các địa phương khác. Đối với các tỉnh này, chủ trương của Chính phủ là giảm dần tỷ lệ ngân sách được giữ lại, đồng nghĩa với việc bị “đánh thuế” ngày càng cao.

Trong khi đó, các tỉnh thu không đủ chi nghiễm nhiên được hưởng mức “thuế suất” 0%. Kết quả là các tỉnh giàu không chỉ thiếu động cơ mà còn bị hạn chế về nguồn lực để cải thiện hiệu quả. Đồng thời, các tỉnh nghèo vừa thiếu động cơ cân bằng ngân sách vừa tìm cách tăng chi tiêu, trong đó có nhiều khoản “vung tay quá trán” như tượng đài và trụ sở hoành tráng, để không phải vào nhóm điều tiết về trung ương.

Kết quả là tỷ lệ giữa nợ đọng xây dựng cơ bản và thu ngân sách có khi lên tới gần 50% như ở Phú Thọ hay Thái Bình, thậm chí gần 100% ở Hà Nam và trên 200% ở Hà Giang.

Công khai nhưng không minh bạch

Huong toi quy tac phan chia ngan sach minh bach va hieu qua - Anh 2

Hàng năm, tỷ lệ phân chia ngân sách của tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được đăng công khai tại Phụ lục số 09/CKTC-NSNN của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, công thức để đi đến những tỷ lệ này lại không hề minh bạch. Bản thân sự ngỡ ngàng của chính quyền TPHCM trước kế hoạch giảm tỷ lệ ngân sách được giữ lại cho thấy ngay cả thành phố lớn nhất nước cũng không biết tỷ lệ này được tính toán như thế nào.

Theo Luật Ngân sách Nhà nước, tỷ lệ phân chia và mức bổ sung cân đối được xác định trên cơ sở các nguồn thu, nhiệm vụ chi cũng như dựa vào các tiêu chí về dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của các địa phương, có ưu tiên các vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện khó khăn, căn cứ cách mạng, vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số, vùng trồng lúa nước lớn, vùng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, vùng kinh tế trọng điểm.

Tuy nhiên, nguyên tắc này có vẻ không nhất quán với thực tế quan sát được. Chẳng hạn so với Bắc Ninh, Đồng Nai có mức thu ngân sách bình quân đầu người gần như nhau, nhưng tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số cao hơn hẳn, tỷ lệ đất nông nghiệp cao hơn hẳn, GRDP bình quân đầu người thấp hơn hẳn, thế nhưng tỷ lệ ngân sách được giữ lại chỉ là 51%, trong khi của Bắc Ninh là 91%. Kết quả là mức chi ngân sách bình quân đầu người ở Đồng Nai chưa tới 60% của Bắc Ninh.

Ở cặp so sánh thứ hai, so với Vĩnh Phúc, Bình Dương có GRDP bình quân đầu người và tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số tương đương, tỷ lệ đất nông nghiệp cao hơn hẳn, thu ngân sách bình quân thấp hơn hẳn, nhưng tỷ lệ ngân sách giữ lại chỉ là 40%, trong khi tỷ lệ này ở Vĩnh Phúc là 60%. Kết quả là mức chi ngân sách bình quân đầu người ở Bình Dương chỉ xấp xỉ 42% của Vĩnh Phúc.

Thu có thể đúng nhưng vẫn không đủ

Một bất cập tồn tại từ lâu nay ở Việt Nam là hoạt động thu thuế của địa phương, và do vậy của toàn quốc gia, không hoàn toàn tuân thủ theo Luật Ngân sách Nhà nước. Về mặt lý thuyết, trung ương sẽ xác lập cơ sở thuế và quyết định thuế suất, trên cơ sở đó địa phương tiến hành thu thuế, sau đó căn cứ vào tỷ lệ phân chia giữa trung ương và địa phương cho các sắc thuế khác nhau để xác định địa phương được giữ lại bao nhiêu và chuyển về trung ương bao nhiêu.

Tuy nhiên, trên thực tế, trung ương không chỉ quyết về cơ sở thuế, thuế suất và tỷ lệ phân chia giữa trung ương và địa phương, mà còn ấn định luôn nghĩa vụ thuế mà các địa phương có thặng dư ngân sách phải nộp về trung ương. Khi ấy, địa phương không chỉ phải thu đúng theo cơ sở thuế và thuế suất đã định, mà còn phải thu đủ theo chỉ tiêu được trung ương giao. Nếu như thu đúng (theo Luật Ngân sách Nhà nước) nhưng không đủ (theo chỉ tiêu được giao) thì sẽ bị phê bình, mất thành tích nên một số tỉnh phải “tận thu”, nhất là trong bối cảnh định mức năm sau thường luôn cao hơn năm trước.

Có thể đây chính là nguyên nhân khiến cho tốc độ tăng trưởng (danh nghĩa) của mục “thu từ doanh nghiệp và cá nhân sản xuất kinh doanh” và “thu phí, lệ phí” ở TPHCM trong giai đoạn 2011-2015 tăng cao kỷ lục, lần lượt là 43,6% và 29,6% mỗi năm, trong khi mức tăng chung chỉ là 6%. Trong bối cảnh phát triển kinh tế và doanh nghiệp không có gì khởi sắc, mức tăng thuế và phí quá cao như thế này chắc chắn sẽ vắt kiệt sức lực của doanh nghiệp và đặt thêm gánh nặng lên vai người dân.

Nói tóm lại, có bằng chứng cho thấy việc xác định tỷ lệ phân chia ngân sách, mức bổ sung cân đối, và định mức thu ngân sách không tuân theo một tập hợp các quy tắc nhất quán, minh bạch và có thể tiên liệu được. Điều này làm dấy lên nghi vấn rằng những thông số ngân sách này là kết quả của việc thương lượng, thậm chí là xin cho giữa trung ương và địa phương, và do vậy mang tính tùy định rất cao.

Hệ quả là việc “phân phối lại” ngân sách giữa các địa phương vừa chưa công bằng, vừa không hiệu quả, gây ra nhiều hệ lụy tiêu cực. Nếu Chính phủ thực sự đã cân nhắc, tính toán cẩn thận thì cũng nên công khai và minh bạch công thức tính toán để thuyết phục không chỉ các địa phương hữu quan mà còn cả giới nghiên cứu và công chúng nói chung.

(*) Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright

(1) Xem thêm tại http://www.thesaigontimes.vn/153254/Thu-tuong-mong-TPHCM-dong-cam-cong-kho-voi-ca-nuoc.html

Huong toi quy tac phan chia ngan sach minh bach va hieu qua - Anh 3