Giám sát của Quốc hội: Vấn đề khái niệm

Quốc hội được coi là cơ quan lập pháp. Thế nhưng, các nhà nghiên cứu lại cho rằng đây lại là cơ quan giám sát nhiều hơn. Lý do là vì, xét về bản chất, tất cả những gì Quốc hội làm đều thấm đẫm tinh thần giám sát. Thậm chí ngay cả khi thực hiện chức năng lập pháp, thì việc Quốc hội làm cũng rất gần với giám sát. Đó là thẩm định các dự luật trước khi thông qua.

Hiện nay ở ta đang có hai cách hiểu về chức năng giám sát của Quốc hội: cách hiểu của thế giới và cách hiểu của chúng ta. Theo cách hiểu của thế giới, chức năng giám sát của Quốc hội là việc Quốc hội kiểm soát Chính phủ. Giám sát là công cụ của Quốc hội để bảo đảm trách nhiệm giải trình của Chính phủ và để bảo đảm rằng Chính phủ triển khai các chính sách phù hợp với luật và ngân sách được Quốc hội thông qua. Theo cách hiểu của chúng ta, “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. (Điều 2, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân). Chủ thể giám sát ở Trung ương bao gồm Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Ở cấp địa phương sẽ là các chủ thể tương tự của Hội đồng nhân dân các cấp. Đối tượng giám sát bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước kể cả các cơ quan của Quốc hội.

Như vậy, có sự khác nhau rất lớn về khái niệm giám sát giữa thế giới so với chúng ta. Vấn đề đặt ra là cách hiểu nào hợp lý hơn. Muốn hay không muốn thì cách hiểu của thế giới có vẻ hợp lý hơn. Trước hết, xét về cơ chế vận hành chế độ trách nhiệm, thì khâu duy nhất thiếu Quốc hội không thể xác lập được chế độ trách nhiệm chỉ là Chính phủ. Tất cả các cơ quan nhà nước dưới Chính phủ đều phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ. Và Chính phủ có các công cụ là thanh tra, kiểm tra để áp đặt chế độ trách nhiệm cho tất cả các cơ quan này. Mà như vậy, thì Quốc hội chỉ nên giám sát Chính phủ để bảo đảm chế độ trách nhiệm ở khâu duy nhất chưa thể xác lập chế độ trách nhiệm thôi. Hơn thế nữa, nếu Quốc hội giám sát xuống cả các cơ quan dưới Chính phủ, thì rủi ro của việc chồng chéo chức năng với các thiết chế kiểm tra, thanh tra của Chính phủ là rất lớn. Quốc hội có thể vô hiệu hóa các thiết chế này, nhưng lại chưa chắc đã làm công việc thanh tra, kiểm tra tốt hơn. Lý do là vì đây là những công việc đòi hỏi phải có chuyên môn rất sâu, Quốc hội có năng lực về chính trị, nhưng chưa chắc đã có năng lực chuyên môn sâu như thế.

Hai là, xét về thứ tự ưu tiên, thì giám sát Chính phủ là quan trọng nhất. Để giám sát được Chính phủ, Quốc hội của hầu hết các nước trên thế giới đều phải làm việc thường xuyên. Và cho dù làm việc quanh năm, thì vẫn rất ít Quốc hội nước nào có thể tự hào là đã giám sát được Chính phủ một cách hiệu quả. Một Quốc hội không hoạt động thường xuyên như Quốc hội nước ta, thì lại càng có ít thời gian và điều kiện để giám sát thêm các cơ quan khác ngoài Chính phủ.

Ba là, là một thiết chế chính trị và hoạt động theo chế độ hội nghị, quy trình thủ tục của Quốc hội chỉ phù hợp cho việc giám sát ở tầm chính trị, nghĩa là chỉ phù hợp cho việc giám sát Chính phủ.

Có ý kiến sẽ cho rằng giám sát Chính phủ đạt hiệu quả rồi thì giám sát thêm cũng tốt chứ sao. logic hình thức là như vậy. Tuy nhiên, việc giám sát Chính phủ đạt hiệu quả rồi chỉ là một giả thuyết. Thời gian đã không có lại còn phân tán ra thì làm sao mà giám sát tốt được?! Hơn thế nữa, việc giám sát tràn lan không phải bao giờ cũng bổ sung giá trị gia tăng.

Để tham khảo, xin nêu ra đây các lập luận mà các chuyên gia nước ngoài thường nêu ra về việc tại sao Quốc hội các nước không giám sát một số thiết chế mà Quốc hội nước ta vẫn đang giám sát.

1. Không giám sát nguyên thủ quốc gia. Trong mô hình cộng hòa tổng thống, tổng thống do toàn dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân, không chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nên Quốc hội không giám sát tổng thống. Trong mô hình đại nghị, một số nước chọn vua, nữ hoàng là nguyên thủ quốc gia ; một số nước khác bầu tổng thống làm nguyên thủ quốc gia. Những nguyên thủ quốc gia này thường không có quyền lực chính trị, mà chỉ làm chức năng nghi lễ và biểu tượng quốc gia. Không có quyền lực chính trị thì không nhất thiết phải giám sát. Hơn thế nữa, nếu bị giám sát, bị chất vấn thì khó có thể trở thành biểu tượng quốc gia được.

2. Không giám sát tư pháp. Tòa án là chế định hoạt động theo quy trình pháp lý (tố tụng). Quốc hội hoạt động theo quy trình chính trị (tranh luận và biểu quyết theo đa số). Vì vậy giám sát tòa án là khó khăn và ít khả thi đối với Quốc hội.

Trên thực tế, sự đúng đắn của hoạt động xét xử chủ yếu được xác định bởi quy trình tố tụng. Giám sát việc tuân thủ quy trình này là cần thiết. Tuy nhiên, Quốc hội không phải là công cụ có ích để làm công việc này. Để giúp Quốc hội phải có cơ quan chuyên môn (được gọi là Ombudsman hay thanh tra Quốc hội). Thông qua báo cáo của cơ quan này, Quốc hội có thể tác động lên tòa án bằng cách sửa đổi và hoàn thiện các quy phạm pháp luật về tố tụng, chứ không can thiệp trực tiếp vào các phán quyết của tòa án.

3. Không giám sát chính quyền địa phương. Về nguyên tắc, đã có chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, thì đây là hai chủ thể khác nhau. Nếu không, các cử tri đã không nhất thiết phải bầu hai lần để một lần ủy quyền cho Trung ương và một lần ủy quyền cho địa phương. Chính quyền địa phương vì vậy không phải là cánh tay nối dài của chính quyền Trung ương, cũng không phải là cơ quan đại diện của chính quyền Trung ương. Như vậy, Quốc hội không đương nhiên có quyền giám sát vào những việc mà cử tri chỉ ủy quyền cho hội đồng địa phương. Vấn đề đặt ra là nếu hội đồng địa phương thông qua những văn bản quy phạm pháp luật trái với luật pháp của quốc gia và ảnh hưởng đến lợi ích của người dân thì làm thế nào? Trước hết, không có một hội đồng địa phương nào đủ ngây thơ để chấp nhận một rủi ro như vậy. Việc ban hành một văn bản sai trái sẽ đồng nghĩa với việc bị cử tri loại bỏ trong cuộc bầu cử sắp tới. Ngoài ra, người dân có thể kiện ra tòa án, và nếu việc vi phạm pháp luật là có thật thì tòa án sẽ hủy bỏ văn bản nói trên. Một cơ chế giám sát như vậy vừa không ôm đồm đối với Quốc hội, vừa thiết thực và phù hợp với những điều có thật trong cuộc sống.

4. Không giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Khiếu nại, tố cáo thường là về những vụ việc cụ thể. Không nghiên cứu và điều tra không thể nắm được thực chất của vụ việc và không thể giám sát. Tổ chức nghiên cứu, điều tra thì Quốc hội sẽ không còn thời gian để làm những việc khác quan trọng hơn cho đất nước. Ngoài ra, các nghị sĩ không nhất thiết phải là các nhà chuyên môn và cũng không nhất thiết phải là các luật sư. Nghiên cứu, xem xét các khiếu nại, tố cáo vì vậy không phải là việc họ có thể làm tốt được. Để giúp Quốc hội giám sát việc giải quyết khiếu nại tố cáo, cơ quan chuyên môn được thành lập chính là Thanh tra Quốc hội (Ombudsman). Thông qua báo cáo của cơ quan này, Quốc hội sẽ xử lý vấn đề ở tầm chính sách và pháp luật chứ không phải vào từng vụ việc cụ thể. Quan trọng nhất là Quốc hội sẽ đưa ra các giải pháp để loại bỏ những nguyên nhân dẫn đến oai sai và khiếu kiện.

5. Không giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các bộ và chính quyền địa phương. Xem xét, đối chiếu các văn bản quy phạm pháp luật là một công việc to lớn và khó khăn. Và nó là một công việc của các chuyên gia, chứ không phải là của các chính khách. ở nhiều nước chỉ có cơ quan tư pháp mới có chức năng này. Và việc xem xét một văn bản thường cũng chỉ xảy ra khi có khiếu kiện. Chỉ tòa án với thủ tục và quy trình xét xử mới có thể phán quyết về tính chất hợp hiến, hợp pháp của một văn bản và bằng phán quyết đó hủy bỏ văn bản bị khiếu kiện.