Cung cấp dịch vụ công tại siêu đô thị: rào cản thể chế và giải pháp cải cách

Các vùng có độ nén dân cư cao, phương tiện giao thông thuận lợi cần phải lược bỏ tối đa các cấp trung gian để tinh giản bộ máy, đơn giản hóa thủ tục hành chính, tiết kiệm thời gian và kinh phí cung cấp dịch vụ công. Ảnh: THÀNH HOA

Hạn chế về bộ máy nhà nước

Xin được tóm lược một vài điểm nổi bật đã được các báo cáo nghiên cứu, báo chí đề cập:

Việc quy đổi huyện thành quận, xã thành phường, ấp thành khu phố, tổ nhân dân thành tổ dân phố, vô hình trung đã hình thành nên một hệ thống bộ máy sáu cấp (bốn cấp chính thức và hai cấp phi chính thức nhưng đều sử dụng ngân sách nhà nước) là điều không cần thiết và lãng phí ở đô thị. Trong khi ở địa bàn nông thôn, tình làng nghĩa xóm là quan trọng, thôn ấp trở thành cấp thu thập thông tin trật tự và hòa giải khá quan trọng thì ở phường đã có cảnh sát khu vực, và hàng xóm thì cửa đóng then cài.

Ở chiều ngược lại, việc áp các tiêu chí về biên chế nhân sự, quỹ lương, mức lương, ngạch công chức... của mô hình “nông thôn” sang mô hình thành thị dẫn tới những bất cập, như trường hợp của ấp 4b, xã Bình Hưng, Bình Chánh; nơi đây có hơn 100 khách sạn, hơn 120 nhà hàng nhưng được quản lý duy trì bởi một bộ máy “ấp”. Hay như phường Tân Sơn Nhì, quận Tân Phú, phải quản lý lượng cư dân bằng ba huyện miền núi (hơn 100.000 dân). Biểu hiện của việc “quá tải” và thiếu biên chế, nguồn lực này có thể nhìn thấy ở việc TPHCM phải sử dụng rất nhiều lực lượng thanh niên xung phong để giữ gìn an ninh trật tự. Lực lượng này không được trang bị vũ khí, thẩm quyền hành pháp, nên hiệu quả giữ gìn an ninh trật tự không thể cao bằng cảnh sát nếu tính theo đơn vị ngân sách đầu tư/người.

Hạn chế về thẩm quyền lập quy

Do ảnh hưởng tư duy tập quyền từ thời phong kiến, lại được “gia cố” bởi tư duy “kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp”, nên tại Việt Nam, quyền tạo quy tắc luật pháp hầu hết đều tập trung vào tay chính quyền trung ương; ngoài luật, nghị định, thông tư, thì chính quyền địa phương nói chung và các siêu đô thị nói riêng có rất ít dư địa để có thể ban hành văn bản lập quy, “địa phương hóa” các quy định chung của trung ương cho phù hợp với địa bàn mình hoặc để phát huy hết thế mạnh địa phương.

Thiếu thẩm quyền lập quy cần thiết là đặc điểm chung của các tỉnh, thành ở các quốc gia áp dụng chế độ tập quyền (tập trung dân chủ), nhưng vấn đề này gây ra nhiều vấn đề hơn cho các siêu đô thị so với chính quyền nông thôn. Bởi, cơ quan lập pháp Việt Nam được tổ chức theo mô hình một viện, nơi mà các đại biểu từ các tỉnh nông thôn (đồng bằng) chiếm đa số. Bởi vậy, các quy tắc lập pháp, lập quy do chính quyền trung ương ban hành ra đều lấy mô hình nông thôn làm chuẩn; những nhu cầu đặc thù, tệ nạn đặc thù ở siêu đô thị sẽ không được quan tâm giải quyết kịp thời bởi một bộ máy lập quy lấy nông thôn làm tiêu chuẩn. Ví dụ, khi đêm xuống, nông thôn rơi vào giấc ngủ bình yên và không ai phàn nàn về ô nhiễm ánh sáng, ô nhiễm tiếng ồn như ở đô thị; chế tài đủ sức răn đe người dân nông thôn, lại trở nên quá nhẹ đối với thị dân - vốn có mức thu nhập cao hơn nhiều lần...

Hạn chế về địa vị pháp lý

Tất cả đặc trưng của mô hình tập quyền thể hiện ở chỗ chính quyền địa phương không có địa vị pháp lý độc lập(1); Hiến pháp chỉ “định danh” - kể tên chính quyền địa phương, mà không “định cấu”, không “định quyền”, mọi vấn đề của chính quyền địa phương trên thực tế hoàn toàn do chính quyền trung ương quy định trong các văn bản như luật, nghị định, thông tư và có thể điều chỉnh, thay đổi bất kỳ lúc nào chính quyền trung ương thấy cần.

Biểu hiện ra về mặt ngân sách, tài sản là chính quyền địa phương không có ngân sách độc lập, tài sản độc lập, mà ngân sách địa phương này gộp chung với ngân sách địa phương khác tạo nên ngân sách quốc gia và chính quyền trung ương giữ vai trò điều tiết; chính quyền trung ương có thể thay đổi quyền quản lý bất kỳ tài sản nào trong tay chính quyền địa phương, bởi nó thuộc sở hữu toàn dân, và chính quyền trung ương có quyền quyết định việc giao cho cơ quan nào quản lý tài sản.

Việc thiếu vắng địa vị độc lập, không có tư cách pháp nhân công quyền dẫn tới nhiều hạn chế, trong đó có hạn chế trong hợp tác công - tư(2).

Giải pháp đổi mới

Căn cứ vào tính khả thi và tác động lâu dài, tác giả chia các giải pháp thành ba nhóm: dài hạn, trung hạn và trước mắt.

Giải pháp dài hạn

Thứ nhất, chính quyền địa phương cần được công nhận địa vị pháp lý của một pháp nhân công quyền với ngân sách, tài sản độc lập. Từ đó TPHCM có thể tự chủ ký kết thỏa thuận phát triển vùng với Đồng Nai, Bình Dương.

Thứ hai, thành lập chính quyền một cấp ở nội thành; chính quyền hai cấp ở bốn đô thị Phố Đông, Phố Tây, Phố Bắc, Phố Nam theo đúng đề án chính quyền đô thị mà TPHCM đã theo đuổi từ năm 2012 tới nay.

Thứ ba, thí điểm cho cử tri bầu trực tiếp chủ tịch bốn đô thị Đông, Tây, Nam, Bắc; bầu trực tiếp cảnh sát trưởng các quận nội thành; sau đó mở rộng ra trên toàn thành phố.

Thứ tư, nâng HĐND thành phố lên thành cơ quan “lập quy” chuyên nghiệp đối với các vấn đề: trật tự trị an, môi trường, văn hóa, kinh tế của thành phố tương đương như đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để có thể đủ thẩm quyền lập quy cho một vùng cư dân đặc thù tương đương với 26 tỉnh nông thôn.

Giải pháp trung hạn

Trong khi các giải pháp dài hạn đòi hỏi phải chờ sửa Hiến pháp, thì các giải pháp trung hạn có thể giải quyết trong tầm tay của Chính phủ, đúng tinh thần của Nghị quyết 16/2012/NQ-BCT. Các giải pháp trung hạn cụ thể:

Thứ nhất, mang chính quyền tới gần dân: thiết lập bốn văn phòng với bộ máy và thẩm quyền tương đương UBND thành phố và các sở để xử lý hồ sơ của doanh nghiệp, công dân. Các vấn đề nội bộ, nhân sự, liên khu vực sẽ do văn phòng trung tâm giải quyết; văn phòng trung tâm, bên cạnh việc trực tiếp cung cấp dịch vụ công như bốn văn phòng khác thì đóng vai trò điều phối.

Thứ hai, ở khu vực nội thành, cho phép chuyển các nhóm việc từ cấp phòng lên cấp sở, cấp phường chỉ giữ lại chức năng giữ gìn trị an, tiến tới tinh giản biên chế cấp phường; ví dụ đăng ký kinh doanh cá nhân lên Sở Kế hoạch và Đầu tư; gom đầu mối quản lý các đơn vị sự nghiệp từ quận về thành phố.

Thứ ba, thành lập cơ quan quản lý nhà nước đặc thù để quản lý giao thông siêu đô thị: Ban giao thông công cộng đa phương tiện tích hợp.

Thứ tư, thay đổi từ cơ chế “khoán biên chế” sang cơ chế “khoán quỹ lương” cấp ngân sách cho các đơn vị theo khối lượng hồ sơ giải quyết được năm liền trước.

Thứ năm, trao cho thành phố quyền thu phí sử dụng bất động sản, giao thông nội thành; tăng mức xử phạt hành chính ở ba vùng tương ứng với ba mức độ thị hóa khác nhau.
Thứ sáu, thành phố thực hiện giãn dân bằng việc đưa ra phí dịch vụ công (môi trường, y tế, giáo dục...) tương ứng với ba khu vực (nội thành, đang đô thị hóa, đô thị hóa ít).

Thứ bảy, cho phép thành phố “bỏ hộ khẩu” đi đôi với “thu hút nhập cư có chọn lọc” để phát triển thành phố thành trung tâm dịch vụ, khoa học - công nghệ.

Giải pháp trước mắt

Hầu hết các giải pháp trước mắt đều thuộc thẩm quyền của thành phố, bởi vậy rất chủ động. Gồm các giải pháp:

Thứ nhất, xây dựng thành phố thông minh qua năm bước: (1) rà soát quy trình, thủ tục hành chính, tối ưu hóa quy trình; (2) xây dựng cơ sở dữ liệu lớn; (3) mua thiết bị để ứng dụng công nghệ, khai thác dữ liệu, cung cấp dịch vụ công, nâng cao kỹ trị nhằm bảo đảm liêm chính của công chức; (4) hỗ trợ các startup để hình thành nên ngành công nghiệp phục vụ lâu dài, phát triển bền vững thành phố thông minh, tránh lệ thuộc vào công nghệ của nước ngoài.

Thứ hai, thỏa thuận liên thông luân chuyển hồ sơ, chia sẻ dữ liệu giữa các quận. Trước mắt giữa các quận nội thành, bắt đầu từ quận 1 và 3, đợt hai mở rộng quận 5 và 10; đợt ba quận Bình Thạnh và Phú Nhuận. Đợt 4, tiến tới công dân sử dụng dịch vụ công trên địa bàn thành phố như rút tiền từ cột ATM.

Thứ ba, xây dựng cơ chế nhận phản hồi, thường xuyên rà soát, đổi mới thủ tục hành chính (thuộc thẩm quyền của thành phố).

Thứ tư, nâng giá tính thuế bất động sản khu vực nội thành sát với giá thực tế giao dịch để tăng nguồn thu ngân sách và có tác động giãn dân lâu dài.

Thứ năm, áp dụng thuế, phí đặc thù ở khu vực nội thành, như phí lưu thông ô tô nội thành.

Thứ sáu, hợp nhất đầu mối cơ quan Đảng và chính quyền để tiết kiệm ngân sách, nâng cao hiệu quả lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước.

Nguyên tắc tổ chức cung cấp dịch vụ công ở siêu đô thị

Tổ chức cung cấp dịch vụ công ở siêu đô thị cần tuân theo các nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất, các vùng có độ nén dân cư cao, phương tiện giao thông thuận lợi cần phải lược bỏ tối đa các cấp trung gian để tinh giản bộ máy, đơn giản hóa thủ tục hành chính, tiết kiệm thời gian và kinh phí cung cấp dịch vụ công. Đây cũng chính là cơ sở cho đề án chính quyền đô thị mà TPHCM đã trình các cơ quan trung ương nhân dịp sửa đổi Hiến pháp 2013.

Thứ hai, thu hút tối đa sự tham gia của đối tác tư nhân vào việc cung cấp dịch vụ công, bởi đây là khu vực có nhiều doanh nghiệp, sức chi trả của cư dân cao, nhà đầu tư có thể kiếm lời mà không cần Nhà nước bù lỗ.

Thứ ba, lấy cư dân làm trung tâm vòng tròn để xác định cơ quan có bổn phận đáp ứng cung cấp dịch vụ công chứ không phải lấy cơ quan nhà nước làm trung tâm, rồi giới hạn lại cơ quan nhà nước chỉ có bổn phận cung cấp dịch vụ công cho cư dân trong phạm vi bán kính mà cơ quan nhà nước là tâm hình tròn.

Thứ tư, việc tổ chức cung cấp dịch vụ công cần theo nguyên tắc cạnh tranh giữa các đơn vị ngang hàng trong cùng thành phố.

Thứ năm, cần liên thông tối đa việc xử lý hồ sơ giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, cũng như khác cấp.

(*) Công ty Luật Khoa & Associates, UEH

(1) http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/chinh-quyen-dia-phuong-phan-nang-dau-co-duoc-o-rieng-145381.html

(2) http://nangluongvietnam.vn/news/vn/kinh-te-chinh-tri-phap-luat/phap-nhan-cong-quyen-diem-dot-pha-tu-duy.html