Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ ở việt nam giai đoạn 2011-2015 và giải pháp đến năm 2020

Hội thảo đánh giá Luật Quản lý nợ công sau 5 năm triển khai thực hiện do Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại phối hợp với Ngân hàng Thế giới tổ chức ngày 21/9/2015.

Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ của Việt Nam giai đoạn 2011-2015

Kể từ sau khủng hoảng tài chính toàn cầu (2008), Việt Nam đã xây dựng được các mục tiêu phối hợp tương đối đồng bộ và đúng hướng, phù hợp với bối cảnh kinh tế xã hội từng thời kỳ: sử dụng chính sách tài khóa (CSTK) thắt chặt và chính sách tiền tệ (CSTT) thắt chặt để chống lạm phát; sử dụng CSTK mở rộng và CSTT mở rộng nhằm kích thích nền kinh tế, ngăn chặn đà suy giảm kinh tế. Dựa vào những diễn biến của nền kinh tế, quá trình phối hợp chính sách tài khóa và tiền tệ 2011-2015 có thể chia thành 2 giai đoạn: (i) Giai đoạn 2010-2011: Kiềm chế lạm phát; (iii) Giai đoạn 2012-2015: Ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ DN. Cụ thể:

Giai đoạn 2010 - 2011 (kiềm chế lạm phát):

Đây là giai đoạn nền kinh tế Việt Nam ở trong tình trạng lạm phát cao, do đó, Chính phủ đã xác định nhiệm vụ của giai đoạn này tập trung chủ yếu vào việc kiểm soát lạm phát, thông qua việc ban hành Nghị quyết 11/NQ-CP (2011). Phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô và tầm quan trọng của sự phối hợp cũng được thể hiện khá rõ nét trong Nghị quyết 11/NQ-CP. Chính sách tài khóa – tiền tệ giai đoạn này được thực hiện theo hướng thắt chặt thông qua các biện pháp: tăng lãi suất cơ bản, quy định trần lãi suất huy động, tăng dự trữ bắt buộc, tăng lãi suất chiết khấu, tái cấp vốn; tăng tỷ giá; hạn chế tăng trưởng tín dụng và cung tiền; cắt giảm đầu tư, tiết kiệm 10% chi tiêu.

Mặc dù phối hợp chính sách tài khóa – tiền tệ được tăng cường nhằm ứng phó với lạm phát, tuy nhiên, trong giai đoạn này, tốc độ lạm phát vẫn ở mức khá cao, đồng thời tác động của chính sách tài khóa – tiền tệ nới lỏng đã làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Tốc độ tăng GDP đã giảm từ mức 6,24% của năm 2011 xuống còn 5,25% vào năm 2012 trong khi một số lĩnh vực sản xuất có dấu hiệu suy giảm, tăng chậm lại và có nguy cơ nền kinh tế rơi vào thiểu phát. Thực tế này đã buộc chính sách tài khóa – tiền tệ chuyển sang hướng ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ hoạt động sản xuất kinh doanh của DN trong các năm tiếp theo.

Giai đoạn 2012-2015 (ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ doanh nghiệp):

Để tăng cường công tác phối hợp, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã ký kết Quy chế phối hợp công tác và trao đổi thông tin (ngày 29/2/2012). Quyết định số 1317/QĐ-TTg về phê duyệt Đề án cải cách cơ chế phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô đã được ban hành ngày 6/8/2013 và sau đó, ngày 2/12/2014, các cơ quan gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN, Bộ Tài chính, Bộ Công thương đã ban hành Quy chế phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô.

Cùng với việc tạo lập khuôn khổ pháp lý cho cơ chế phối hợp vĩ mô, trên thực tế, CSTK và CSTT cũng từng bước được phối hợp nhịp nhàng trong giai đoạn 2012-2015. Theo đó, từ đầu năm 2012, trước tình hình tăng trưởng thấp, có dấu hiệu suy giảm kinh tế, hàng tồn kho cao, ngày 03/01/2012 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP đưa ra các giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2012.

Các giải pháp chủ yếu của Nghị quyết 01 trong lĩnh vực kinh tế tài chính bao gồm: Tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Cụ thể là phải thực hiện chính sách tiền tệ chặt chẽ, thận trọng, linh hoạt; tiếp tục thực hiện CSTK chặt chẽ, hiệu quả; tăng cường kiểm soát thị trường, giá cả, tổ chức tốt thị trường trong nước; khuyến khích xuất khẩu, kiểm soát nhập khẩu, hạn chế nhập siêu.

Việc thực hiện Nghị quyết 01/NQ-CP đã giúp nền kinh tế nước ta đạt được những kết quả tích cực bước đầu (lạm phát kiềm chế ở mức thấp; kinh tế vĩ mô cơ bản ổn định; an sinh xã hội được bảo đảm). Tuy nhiên, sản xuất kinh doanh gặp nhiều khó khăn; sức mua của thị trường giảm; nền kinh tế tuy có tăng trưởng nhưng tốc độ tăng thấp hơn so với cùng kỳ năm 2011. Vì vậy, ngày 10/5/2012 Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết số 13 về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường. Theo đó, CSTK - CSTT đã được thực hiện theo hướng thận trọng.

Đồng thời, để hỗ trợ tháo gỡ khó khăn cho DN, thúc đẩy sản xuất kinh doanh theo định hướng của Nghị quyết 02/NQ-CP, NHNN tiếp tục triển khai các giải pháp thúc đẩy tăng trưởng tín dụng và hỗ trợ tăng trưởng kinh tế trong những năm tiếp theo (2013-2015): (i) Tiếp tục hạ mặt bằng lãi suất tín dụng phù hợp với mức giảm của lạm phát; (ii) Có biện pháp hỗ trợ, đơn giản hóa thủ tục cho vay; và (iii) Tăng tín dụng đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn, DN vừa và nhỏ, DN sản xuất hàng xuất khẩu, DN công nghiệp hỗ trợ.

Chính sách thu tiếp tục được điều chỉnh theo hướng tăng cường tiềm lực tài chính cho DN thông qua việc giảm bớt nghĩa vụ thuế cho DN và người dân, tạo thêm nguồn lực cho DN tái đầu tư mở rộng sản xuất - kinh doanh. Cụ thể: (i) Thuế Thu nhập doanh nghiệp (TNDN) đã giảm mức thuế suất phổ thông từ mức 25% xuống 22% từ ngày 01/01/2014 và theo mức 20% từ ngày 01/01/2016, áp dụng mức thuế suất 20% từ ngày 01/7/2013 đối với DN có quy mô vừa và nhỏ; (ii) Thuế Thu nhập cá nhân (TNCN) đã nâng mức khởi điểm chịu thuế cho bản thân từ 4 triệu đồng/tháng lên 9 triệu đồng/tháng, nâng mức triết trừ gia cảnh cho người phụ thuộc từ mức 1,6 triệu đồng/tháng lên 3,6 triệu đồng/tháng; (iii) Thực hiện miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, miễn thu thủy lợi phí,…

Bên cạnh đó, chính sách chi ngân sách được điều hành chặt chẽ, thực hiện phân bổ có hiệu quả các nguồn lực, tiếp tục kiểm soát chặt chẽ, đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm chi NSNN; đồng thời đã thực hiện có kết quả quá trình tái cơ cấu đầu tư công theo định hướng đề ra. Tổng chi NSNN giai đoạn 2011-2015 đạt mức bình quân 27,78% GDP, cơ cấu chi ngân sách chuyển dịch theo hướng tăng chi cho con người. Tỷ trọng chi đầu tư trên tổng chi NSNN đã giảm từ 21,6% năm 2010 xuống còn 16,2% năm 2014 và dự kiến năm 2015 là 17,1%.

Tỷ trọng chi thường xuyên trên tổng chi NSNN giai đoạn 2011-2015 ở mức trung bình 64,8%, tăng gần 10% so với các giai đoạn trước (2006-2010 bình quân chiếm khoảng 54-55% tổng chi NSNN). Trong đó, đã chủ động bố trí NSNN ưu tiên đầu tư thực hiện cải cách tiền lương, chính sách an sinh xã hội và xóa đói giảm nghèo, nhất là đối với đồng bào các dân tộc thiểu số, đồng bào ở các xã đặc biệt khó khăn miền núi vùng sâu, vùng xa...

Nhìn chung, việc tăng cường phối hợp trong điều hành chính sách vĩ mô được chú trọng nhằm tăng cường tính thống nhất, hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế vĩ mô, ứng phó kịp thời hiệu quả với các biến động kinh tế - xã hội trong và ngoài nước trong từng thời kỳ, thực hiện mục tiêu tái cấu trúc nền kinh tế, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, hướng đến phát triển bền vững.

Kết quả của việc phối hợp CSTK - CSTT 2011-2015 đã đem lại môi trường kinh tế vĩ mô ổn định hơn, hỗ trợ tháo gỡ khó khăn cho DN, nền kinh tế bắt đầu có những dấu hiệu phục hồi khả quan hơn. Phân tích GDP cho thấy xu hướng hồi phục tăng trưởng đã rõ nét hơn trong năm 2014-2015.

Tổng sản phẩm trong nước (GDP) tăng 6,68% trong năm 2015, cao nhất trong 5 năm trở lại đây. Các cân đối vĩ mô cũng khả quan hơn với lạm phát duy trì ở mức thấp nhất trong 14 năm (tăng 0,58% trong 11 tháng năm 2015), dự trữ ngoại hối tăng, lãi suất giảm.

Bên cạnh những kết quả đạt được, hiệu quả của phối hợp CSTK - CSTT thời gian vừa qua còn có những hạn chế và thách thức:

- Việc phối hợp CSTK và CSTT mới chỉ hướng đến việc giải quyết từng mục tiêu kinh tế vĩ mô ưu tiên trong từng thời điểm chứ chưa thực sự có sự phối hợp để giải quyết đồng bộ tất cả các mục tiêu vĩ mô: Chẳng hạn, khi có nguy cơ lạm phát cao, việc tập trung vào các giải pháp chống lạm phát bằng CSTK - CSTṬ thắt chặt đã khiến cho tốc độ tăng trưởng giảm.

Tuy nhiên, khi lạm phát vừa có dấu hiệu bị đẩy lùi, chính sách kích thích tăng trưởng theo hướng nới lỏng tài khóa – tiền tệ, kích cầu đầu tư, kích cầu tiêu dùng đã được áp dụng triệt để, khiến lạm phát bùng phát trở lại. Chu trình này đã lặp đi lặp lại nhiều lần trong giai đoạn 2008-2013, khiến cho môi trường kinh tế vĩ mô kém ổn định, gây khó khăn cho các DN trong việc lập và thực hiện kế hoạch sản xuất kinh doanh.

- Chưa xây dựng được cơ sở khoa học trong việc quyết định lựa chọn CSTT hay CSTK là công cụ sẽ phát huy được tác động nhiều nhất đến tổng cầu/ hoặc liều lượng tác động của từng công cụ đến tổng cầu bao nhiêu là hợp lý trong từng tình hình kinh tế cụ thể, nhất là trong bối cảnh suy thoái kinh tế hoặc lạm phát.

- Về cơ chế phối hợp, Việt Nam đã có Hội đồng Tư vấn Chính sách tài chính, tiền tệ song cơ quan này mới chỉ dừng lại ở chức năng tư vấn, tham khảo mà chưa có quyền quyết định cũng như chịu trách nhiệm về chính sách; Chưa có một tổ chức chuyên ngành theo dõi, điều phối, đánh giá việc phối hợp, thiếu một hệ thống công cụ đánh giá tổng hợp chính sách cũng như chế tài đủ mạnh để xử lý việc vi phạm trong phối hợp quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô.

Giải pháp nâng cao hiệu quả phối hợp chính sách tài khóa và tiền tệ giai đoạn 2016-2020

Dự báo bối cảnh phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2016-2020

Trong giai đoạn 5 năm (2016-2020), kinh tế thế giới và khu vực dự báo phục hồi chậm, không đồng đều và còn nhiều khó khăn. Khu vực Châu Á - Thái Bình Dương vẫn là trung tâm phát triển năng động của kinh tế thế giới. Trong nước, quá trình cơ cấu lại nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng đã đạt được các kết quả bước đầu, kinh tế dần lấy lại được đà tăng trưởng và phục hồi, các cân đối vĩ mô ổn định hơn, lạm phát được kiềm chế.

Tuy nhiên, bối cảnh trong nước cũng còn bộc lộ một số điểm bất lợi. Bên cạnh đó, việc thực hiện các Hiệp định thương mại tự do đã có và tham gia các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, cùng với việc hình thành Cộng đồng ASEAN mở ra nhiều cơ hội thuận lợi cho phát triển nhưng cũng đặt ra không ít thách thức trong kiểm soát dòng vốn, ổn định kinh tế vĩ mô.

Chiến lược tài chính đến năm 2020 đã đặt ra mục tiêu xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, đảm bảo giữ vững an ninh tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô, tài chính - tiền tệ, tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế.

Theo đó, mục tiêu tổng thu từ thuế và phí giai đoạn 2016 - 2020 là 21 - 22% GDP; trong đó thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) đến năm 2020 đạt trên 80% tổng thu ngân sách nhà nước (năm 2015 đặt ra mục tiêu đạt 70%).

Đảm bảo an ninh, an toàn tài chính quốc gia; cân đối ngân sách tích cực, giảm dần tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước; duy trì dư nợ Chính phủ và nợ quốc gia trong giới hạn an toàn; tăng cường dự trữ Nhà nước đáp ứng kịp thời các nhu cầu đột xuất của nền kinh tế. Trong đó, giảm mức bội chi NSNN xuống dưới 4% GDP trong giai đoạn 2016-2020. Nợ công (bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) đến năm 2020 không quá 65% GDP; dư nợ nước ngoài quốc gia không quá 50% GDP; dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP.

Các giải pháp nâng cao hiệu quả phối hợp CSTK và CSTT giai đoạn 2016-2020:

Một là, nên có sự phối hợp CSTK và CSTT trong việc xác định mục tiêu kinh tế vĩ mô ưu tiên trong từng thời kỳ và phải tuân thủ điều phối chung cho mục tiêu đó.

Trong giai đoạn tới, trên cơ sở thực trạng và diễn biến của kinh tế trong nước cũng như quốc tế, cần xác định rõ mục tiêu kinh tế vĩ mô là: tập trung tạo dựng môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, trong đó chú ý đến các vấn đề về lạm phát và các cân đối vĩ mô, tạo môi trường thuận lợi cho DN phát triển thay vì mục tiêu hướng tới tăng trưởng nhanh như giai đoạn trước đây.

Theo đó, Bộ Tài chính và NHNN nên có sự phối hợp trong việc xác định mục tiêu vĩ mô ưu tiên trong từng thời kỳ và phải tuân thủ điều phối chung cho mục tiêu đó. Đồng thời, Chính phủ nên xem xét đến việc chuyển đổi khung mục tiêu chính sách theo hướng thực hiện chính sách mục tiêu lạm phát linh hoạt - mục tiêu lạm phát linh hoạt nhằm hướng hai chính sách vào mục tiêu chung.

Trên cơ sở các mục tiêu chung, NHNN và Bộ Tài chính sẽ cùng tham gia xác định khung mục tiêu chính sách cho giai đoạn trung hạn, tạo thế chủ động và linh hoạt trong quá trình phối hợp để đạt mục tiêu, xây dựng kế hoạch tài chính – tiền tệ tổng thể cho từng năm, trong đó các vấn đề về bội chi ngân sách, đầu tư công, hiệu quả đầu tư cần phải được tính toán và xem xét cụ thể trên các vấn đề có liên quan tới CSTT như tổng phương tiện thanh toán, tăng trưởng tín dụng... để đảm bảo việc thực thi 2 chính sách được đồng bộ và hiệu quả.

Hai là, phải có nhất quán giữa các mục tiêu chính sách ngắn hạn và dài hạn trong phối hợp CSTK - CSTT. Về ngắn hạn, CSTK - CSTT cần phối hợp chặt chẽ nhằm đạt được mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát ở mức dưới một con số và hỗ trợ tăng trưởng, đồng thời tháo gỡ khó khăn cho DN, thúc đẩy sản xuất kinh doanh của DN. Về dài hạn, CSTK phải hướng tới việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho phát triển kinh tế xã hội, hỗ trợ tăng trưởng bền vững.

Thu chi ngân sách và tín dụng nhà nước phải gắn chặt với mục tiêu ổn định tiền tệ. CSTT phải kiên trì với mục tiêu ổn định lạm phát, vấn đề kiểm soát mức độ tăng giá cần phải được đặt lên hàng đầu không chỉ trong thời kỳ có lạm phát cao mà ngay cả thời kỳ lạm phát thấp nhằm tạo lập niềm tin cho thị trường, xây dựng môi trường kinh tế vĩ mô ổn định.

Theo đó, cần tính toán và kiểm soát được lượng cung tiền (tổng phương tiện thanh toán M2) trên cơ sở lạm phát mục tiêu, tốc độ tăng trưởng GDP và các yếu tố khác. Chủ động sử dụng các công cụ của CSTT để kiểm soát cung tiền, tiến tới chuyển từ kiểm soát M2 sang điều hành dựa vào mục tiêu trung gian khác là lãi suất.

Ba là, thiết lập hệ thống cung cấp thông tin, thực hiện minh bạch đối với các kỳ vọng chính sách cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan hoạch định và thực thi chính sách.

Đối với CSTT, việc hoạch định và thực thi chính sách phải phải đảm bảo duy trì tính ổn định của kinh tế vĩ mô trong khuôn khổ điều tiết lãi suất thị trường theo hướng kiềm chế lạm phát, ổn định sức mua đồng tiền, kiểm soát tỷ giá, huy động vốn và cung cấp vốn cho thị trường; phát triển hệ thống ngân hàng tạo cơ sở thúc đẩy kinh tế phát triển nhanh, bền vững qua đó tạo điều kiện tăng nguồn thu và huy động vốn để bù đắp thâm hụt cho ngân sách nhà nước.

Đối với CSTK, cần nỗ lực tập trung các khoản thu, chi ngân sách nhà nước nhằm đạt được mục tiêu ổn định nền kinh tế, phát triển nền kinh tế vĩ mô bền vững, xác lập cơ sở kinh tế cho việc thực thi CSTT có hiệu quả, kiểm soát lạm phát, giữ sức mua của đồng tiền ổn định và phát triển thị trường tiền tệ.

Bốn là, tiến tới thực hiện khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu và nâng cao kỷ luật tài khóa. Với việc xác định mục tiêu phối hợp tài khóa – tiền tệ giai đoạn tới tập trung vào việc xây dựng môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, thì việc áp dụng chính sách khuôn khổ lạm phát mục tiêu và nâng cao kỷ luật tài khóa là lựa chọn thích hợp đối với CSTK - CSTT của Việt Nam.

Đối với điều kiện hiện nay của Việt Nam, để có thể áp dụng CSTT lạm phát mục tiêu trong tương lai cần phối hợp đồng bộ các nhóm giải pháp sau: (i) Nhóm giải pháp đổi mới thể chế: Xây dựng Luật Ngân hàng Trung ương Việt Nam thay thế Luật NHNN theo hướng đổi mới NHNN thành Ngân hàng Trung ương hiện đại; (ii) Nhóm giải pháp kỹ thuật: Hoàn thiện phương pháp xác định chỉ số lạm phát (CPI); (iii) Nhóm giải pháp hỗ trợ: Đẩy mạnh công tác truyền thông về lạm phát mục tiêu; Nâng cao năng lực dự báo; Phát triển và hoàn thiện thị trường tài chính; Củng cố và phát triển hệ thống ngân hàng; Nâng cao tính minh bạch của CSTT; Phối hợp tốt giữa CSTK và CSTT; Hoàn thiện cơ chế điều hành tỷ giá hối đoái theo hướng linh hoạt hơn. Đối với CSTK, cần tăng cường kỷ luật tài khóa, cải thiện tính minh bạch, công khai trong quy trình ngân sách, mở rộng hình thức và nội dung công khai; tăng cường trách nhiệm giải trình.

Năm là, phối hợp CSTK - CSTT phải tính đến sự phối hợp với các chính sách vĩ mô khác, đặc biệt giám sát thận trọng vĩ mô. Trong quá trình phối hợp CSTK và CSTT, cần xem xét và tính đến sự phối hợp với các chính sách khác, đặc biệt là các biện pháp giám sát thận vĩ mô thận trọng. Đây là vấn đề đặc biệt quan trọng và được quan tâm nhiều trong bối cảnh Việt Nam tham gia ngày càng nhiều vào các khu vực thương mại, các hiệp định thương mại tự do (Cộng đồng Kinh tế ASEAN, TPP, Việt Nam – EU...), nhằm hạn chế sự biến động của các dòng vốn vào – ra , đồng thời tạo sự ổn định tài chính trong nền kinh tế.

TS. NGUYễN VIếT LợI - Viện trưởng Viện Chiến lược & Chính sách Tài chính

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ1+2 tháng 1/2016