Chính sách tỷ giá và những vấn đề đặt ra

FinancePlus - 06/03/2013 10:23

(Tài chính) Năm 2012 là một năm thành công trong công tác điều hành chính sách tiền tệ nói chung và chính sách tỷ giá VND/USD nói riêng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Trên cơ sở đánh giá các biện pháp điều chỉnh tỷ giá VND/USD trong năm 2012, bài viết đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả điều hành chính sách tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước năm 2013.

Diễn biến tỷ giá VND/USD ổn định

Nhìn lại diễn biến tỷ giá VND/USD trong năm 2012 cho thấy, vào đầu năm duy trì ổn định với biến động không quá +/-1% theo tỷ giá bình quân liên ngân hàng (BQLNH) và với chiều hướng giảm từ 21.030 VND/1USD, xuống còn khoảng 20.850 VND/1USD vào cuối năm. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, nếu như năm 2008 giá USD (tỷ giá VND/USD) tăng 6,31%, năm 2009 tăng tới 10,07%, năm 2010 tăng 9,68% thì năm 2011 chỉ tăng 2,2% và năm 2012 đã giảm gần 1%. Trong 6 tháng đầu năm 2012 tỷ giá VND/USD có xu hướng tăng nhẹ, còn 6 tháng cuối năm giảm, tính chung cả năm tỷ giá giảm gần 0,88% (Biểu đồ 1). Đây là một hiện tượng ngược lại diễn biến tỷ giá trên thị trường trong những năm xáo trộn (2008 - 2011) khi tỷ giá luôn biến động theo chiều hướng tăng dần từ đầu năm đến cuối năm.

Nhìn chung, diễn biến tỷ giá USD/VND trong năm 2012 có thể chia thành hai giai đoạn sau:

Giai đoạn 1: Từ tháng 1- 6/2012, tỷ giá tăng nhẹ. Trong 6 tháng đầu năm diễn biến tỷ giá VND/USD diễn ra ổn định với chiều hướng tăng nhẹ khoảng 0,55%. Tỷ giá bình quân liên ngân hàng (BQLNH) tiếp tục được duy trì ở mức 20.828 VND/1 USD. Tỷgiágiao dịch của ngân hàng thương mại (NHTM) sau một thời gian duy triờ̉mức kịch trần biên độđãđược các ngân hàng điều chỉnh giảm dừng ởmức 20.860 - 20.920 VND/USD vào thời điểm cuối tháng 6/2012.

Riêng những ngày đầu tháng 6/2012, các NHTM đồng loạt nâng giá bán ra USD kịch trần và duy trì trạng thái này gần một tuần, sau đó đã được các ngân hàng điều chỉnh giảm trở lại. Diễn biến tỷgiátrên thịtrường “chợđen” bám sát diễn biến tỷgiágiao dịch của NHTM, chênh lệch giữa hai thị trường này chỉ còn ở mức từ 20 - 70 VND/1USD – một sự chênh lệch không đáng kể nếu so với năm 2011 trung bình mức chênh lệch là 1.000 - 2.000 VND/1 USD.

Một điểm khác biệt so với các năm trước là trong quý I/2012, từ ngày 13/2/2012 tỷ giá mua vào của Sở Giao dịch NHNN được điều chỉnh cao hơn tỷ giá mua vào của các NHTM. Điều này nhằm khuyến khích các NHTM bán lại cho NHNN ngoại tệ mua được từ các doanh nghiệp và dân cư, tạo điều kiện cho NHNN thực hiện mục tiêu tăng dự trữ ngoại hối quốc gia.

Giai đoạn 2: Từ tháng 7 - 12/2012, tỷ giá giảm dần. Xu hướng biến động tỷ giá VND/USD duy trì ở mức độ ổn định và giảm dần. Những quyết sách rõràng vàminh bạch của NHNN trong công tác điều hành chính sách tỷgiá, cùng với diễn biến khảquan của cung - cầu ngoại tệtrong nền kinh tế, góp phần quan trọng tạo nên thặng dư của cán cân tổng thể trong nửa đầu năm 2012 tiếp tục duy trìxu thêố̉n định vào cuối năm.

Tháng 8/2012, tỷ giá giao dịch trên thị trường tự do có tăng nhẹ và kéo dài khoảng cách chênh lệch với tỷ giá giao dịch của các NHTM ở mức gần 70 VND/1USD, nhưng sang tháng 9 bắt đầu xu hướng giảm dần đều cho tới cuối năm 2012 khi xoay quanh mức 20.850 – 20.870/VND/1USD. Tỷ giá BQLNH vẫn được duy trì một đường kẻ thẳng kể từ ngày 24/11/2011 cho đến nay.

Điều đáng nói, diễn biến tỷ giá VND/USD diễn ra dường như theo quy luật trong các năm gần đây là vào những tháng cuối năm tỷ giá thường cóxu hướng biến động rất mạnh, kèm với sự chênh lệch giữa tỷ giá chính thức và tỷ giá thị trường tự do thường ở mức khá cao. Tuy nhiên, trong năm 2012 hiện tượng này lại được loại trừ hoàn toàn. Có được kết quả trên là do sự kết hợp linh hoạt các biện pháp điều hành chính sách tỷ giá của NHNN trong suốt năm 2012, nhằm bình ổn thị trường ngoại tệ. Theo đó, tỷ giáVND/USD sẽđược điều chỉnh biên độ dao động không quá 2 - 3% trong cả năm 2012. Ngoài ra, diễn biến thuận lợi của cán cân thương mại, cán cân tổng thểtrong năm 2012, đãhỗtrợkháđắc lực cho những cam kết của NHNN. Đồng thời, những quy định và biện pháp kiểm soát chặt chẽ thị trường vàng đã khiến cho biến động của thị trường này không còn gây nhiều tác động tiêu cực đến thị trường ngoại hối tự do như trước đây.

Điều hành chính sách tỷ giá linh hoạt

Trong năm 2012, NHNN đã sử dụng linh hoạt các biện pháp điều hành chính sách tỷ giá để ổn định thị trường. Những biện pháp này có thể chia thành hai nhóm là nhóm các biện pháp tác động trực tiếp và nhóm các biện pháp tác động gián tiếp lên tỷ giá VND/USD (Xem bảng 1) như sau:

Từ bảng tổng hợp trên có thể thấy những biện pháp điều hành chính sách tỷ giá của NHNN trong năm 2012 được thực hiện đồng thời, kết hợp linh hoạt và nhất quán. Những thành công đạt được trong điều hành chính sách tỷ giá VND/USD là:

Thứ nhất, NHNN tiếp tục thểhiện vai tròchủđộng vàtựtin trong điều hành chính sách tỷgiávà thị trường ngoại hối: chủ động đưa ra những cam kết mạnh mẽ về ổn định tỷ giá để thể hiện quyết tâm của cơ quan điều hành, ổn định tâm lý thị trường và định hình kỳ vọng về tỷ giá của công chúng. Tỷgiátrong năm 2012 được cam kết không điều chỉnh vượt quá 2 - 3% vàđãthực hiện thành công.

Thứ hai, chủ động thực hiện điều chỉnh giảm lãi suất là biện pháp nổi bật nhất trong công tác điều hành chính sách tỷ giá của NHNN trong suốt năm 2012. Có thể khẳng định, sự ổn định của tỷ giá VND/ USD nằm trong chuỗi cắt giảm lãi suất liên tiếp và mạnh của NHNN (Bảng 2). NHNN đã đạt mục tiêu hạ lãi suất và mặt bằng đã giảm từ 3 - 8%/năm so với cuối năm 2011, góp phần tháo gỡ khó khăn, giảm áp lực chi phí vay vốn của các doanh nghiệp và hộ dân, qua đó hỗ trợ tăng tổng cầu của nền kinh tế.

Mặc dù lãi suất tiết kiệm bằng VND đã giảm nhưng vẫn còn cao và có sức hấp dẫn so với tiết kiệm bằng ngoại tệ, trong khi tỷ giá ổn định, quan trọng hơn là lạm phát đã được kiềm chế. Điều này góp phần làm giảm cầu ngoại tệ với mục đích găm giữ, đầu cơ, đồng thời một lượng lớn các dòng ngoại tệ từ nước ngoài đổ về (vốn đầu tư gián tiếp, kiều hối, tiền gửi và vay mượn từ nước ngoài...) được chuyển ra VND để gửi vào ngân hàng hưởng chênh lệch lãi suất, góp phần làm tăng cung ngoại tệ, từ đó tỷ giá ổn định và giảm xuống.

Thứ ba, chênh lệch giữa tỷgiáchính thức vàtỷgiátrên thịtrường tựdo tiếp tục duy trì khoảng cách hẹp là dưới 70 VND/1USD, thậm chícólúc tỷ giá của các NHTM cao hơn thị trường tự do (tháng 2 và tháng 4/2012).

Thứ tư, năm 2012 đánh dấu một năm lượng dựtrữngoại hối của Việt Nam tăng mạnh trở lại. Tính cả năm, NHNN đã mua vào khoảng hơn 10 tỷ USD, nâng quy mô dự trữ ngoại hối quốc gia đạt trên 20 tỷ USD, đáp ứng được gần 12 tuần nhập khẩu của nền kinh tế, tiệm cận được với tiêu chuẩn của Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF). Đây là một giá trị có ý nghĩa chiều sâu, bởi việc tính theo tuần nhập khẩu nhằm thể hiện khả năng hỗ trợ thanh toán quốc tế của dự trữ ngoại hối quốc gia đó, hoặc khả năng phòng vệ trước rủi ro các dòng vốn đảo chiều, góp phần cải thiện cán cân thanh toán quốc tế, làm tăng sức mạnh của quốc gia.

Với việc điều hành chính sách tỷ giá, linh hoạt tạo sự ổn định, một mặt giúp Nhà nước huy động được một lượng ngoại tệ lớn trong dân vào đầu tư phát triển và điều hành chính sách tiền tệ. Mặt khác, nguồn quỹ dự trữ ngoại tệ quốc gia đủ mạnh cũng là cơ sở quan trọng để NHNN thực hiện điều hành bình ổn tỷ giá, sẵn sàng can thiệp, đóng vai trò người mua bán cuối cùng trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, chủ động đáp ứng nhu cầu ngoại tệ cho nhập khẩu các mặt hàng chiến lược khi cần thiết và nếu có nhu cầu.

Một số hạn chế và tồn tại

Bên cạnh những thành công nổi bật trong điều hành chính sách tỷ giá của NHNN trong năm 2012 vẫn còn một số tồn tại và hạn chế. Cụ thể như sau:

Một là, cách công bố tỷ giá BQLNH được NHNN duy trì niêm yết ở mức 20.828 VND/1 USD trong một thời gian dài, với biên độ quy định là không quá +/-1% đối với tỷ giá giao dịch của các NHTM đã cho thấy sự thiếu linh hoạt trong cơ chế tỷ giá ở nước ta.

Hai là, việc giữ tỷ giá cố định suốt giai đoạn vừa qua đã giúp NHNN thuận tiện trong kiềm chế lạm phát trong nước, nhưng vô hình trung sẽ tích tụ thêm khó khăn cho tương lai khi khu vực xuất khẩu bị thiệt hại vượt quá điểm cân bằng giữa lợi ích và chi phí của việc neo giữ tỷ giá đối với nền kinh tế. Bởi khi dòng vốn dần được tự do hóa cùng với lộ trình tự do hóa giao dịch vốn và mở cửa thị trường tài chính theo các cam kết quốc tế, thì chế độ tỷ giá gần như cố định trong một thời gian dài sẽ chịu tác động lớn từ biến động của thị trường quốc tế.

Ba là, tuy tỷ giá VND/USD đã ổn định trong thời gian tương đối dài nhưng chưa thật sự vững chắc. Một trong những yếu tố khách quan, ngoài các biện pháp điều hành của NHNN thì tỷ giá ổn định trong năm qua cũng có nguyên nhân bắt nguồn từ cầu ngoại tệ giảm mạnh do kinh tế khó khăn.

Giải pháp điều hành tỷ giá năm 2013

Tuy diễn biến tỷ giá VND/USD trong năm 2012 là ổn định nhưng năm 2013 vẫn tiềm ẩn rủi ro biến động và áp lực ngoại hối thể hiện ở các yếu tố sau:

i) Triển vọng kinh tế vĩ mô Việt Nam năm 2013 tiếp tục khó khăn với điểm thắt lớn nhất là thị trường bất động sản và nợ xấu tại hệ thống ngân hàng và DN;

ii) Trong bối cảnh kiềm chế lạm phát, tỷ giá được giữ cố định là một cái neo kỳ vọng tích cực, song cũng cần phải có lộ trình điều chỉnh thích hợp đặc biệt là khi tình hình lạm phát đã được cải thiện, tỷ giá thực hiệu lực (REER) diễn biến chưa thuận lợi để tránh tạo ra những thay đổi đột biến trong bối cảnh kinh tế nhạy cảm và khó khăn như hiện nay;

iii) Tính ổn định của cán cân vãng lai chưa thật sự bền vững;

iv) Việc mua vào hơn 10 tỷ USD để thực hiện tăng dự trữ ngoại hối quốc gia đã kéo theo tăng nguồn cung ròng VND của NHNN trong năm 2012. Tuy nhiên, trong điều kiện chịu tác động từ diễn biến phức tạp của kinh tế thế giới và những khó khăn nội tại của nền kinh tế Việt Nam năm 2012 đã cho thấy, lượng tiền gửi ngân hàng gia tăng lại không chảy vào nền kinh tế, thay vào đó là đầu tư vào trái phiếu chính phủ hoặc quay trở lại NHNN qua phát hành tín phiếu. Bên cạnh đó, nếu không nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam, thì sẽ tác động tiêu cực đến nỗ lực hạ mặt bằng lãi suất của chính NHNN, làm tăng nguy cơ lạm phát sớm quay lại, sẽ là rủi ro tỷ giá tiềm ẩn cho năm 2013 và những năm tiếp theo.

Trước những áp lực trên, xin đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác điều hành chính sách tỷ giá của NHNN trong năm 2013.

Thứ nhất, về cơ chế tỷ giá. Năm 2013 NHNN nên cân nhắc chuyển đổi sang chế độ tỷ giá linh hoạt và chính sách mục tiêu lạm phát để phù hợp với sự tự do hóa thị trường vốn trong những năm tới. Kinh nghiệm từ năm 2012 cho thấy, sự thành công trong sử dụng công cụ lãi suất đã góp phần kiềm chế và kiểm soát được tình trạng lạm phát tại Việt Nam. Tuy nhiên, các nghiên cứu về cơ chế tỷ giá và chính sách mục tiêu lạm phát đã chỉ ra rằng, một quốc gia sử dụng công cụ lãi suất nhằm điều tiết thị trường thì phải chấp nhận một cơ chế tỷ giá linh hoạt hơn trong điều kiện tài khoản vốn không bị kiểm soát hoàn toàn. Chế độ tỷ giá linh hoạt vẫn luôn tỏ rõ ưu thế trong việc hạn chế những tác động tiêu cực từ các cú sốc trên thị trường.

Thứ hai, về điều hành lãi suất. Công tác điều hành lãi suất của NHNN cần tiếp tục theo định hướng củng cố giữ vững giá trị đồng nội tệ, phù hợp với diễn biến kinh tế vĩ mô, mục tiêu kiểm soát lạm phát và hỗ trợ tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, đảm bảo thanh khoản và hoạt động của hệ thống tổ chức tín dụng và của nền kinh tế. Một số biện pháp cụ thể liên quan như: NHNN cân nhắc, xem xét lại trần lãi suất huy động USD, lãi suất cho vay USD để giảm chênh lệch hiện quá lớn giữa đồng nội tệ và ngoại tệ. Đồng thời, tiếp tục kết hợp tăng cường với các biện pháp kiểm soát cung ứng ngoại tệ để giảm thiểu, đi đến loại trừ tình trạng vay USD, đổi ra VND rồi gửi lại ngân hàng hưởng chênh lệch lãi suất, khi đáo hạn mua USD trên thị trường tự do trả nợ ngân hàng.

Thứ ba, về các biện pháp điều hành tỷ giá. Tiếp tục nâng cao tính minh bạch, nhất quán trong các chính sách can thiệp của NHNN và Chính phủ nhằm điều hành chính sách tiền tệ nói chung và chính sách tỷ giá nói riêng. Sự ổn định tỷ giá và bình ổn thị trường ngoại hối năm 2011 và năm 2012 đã minh chứng cho hiệu quả của một số biện pháp hành chính kết hợp trong công tác điều hành chính sách tỷ giá của NHNN.

Ngoài ra, NHNN cần xây dựng quy chế thông tin, thống kê, hệ thống hóa kịp thời số liệu luồng ngoại tệ ra - vào trong nước, từ đó dự báo về quan hệ cung - cầu trên thị trường để làm căn cứ điều hành chính sách tỷ giá và quản lý ngoại hối.

Thứ tư, về các biện pháp quản lý thị trường ngoại hối và thị trường vàng; NHNN tiếp tục phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành tăng cường công tác thanh, kiểm tra, giám sát thị trường ngoại tệ, thị trường vàng, xử lý nghiêm các hành vi vi phạm nhằm hạn chế tình trạng “đô la hóa”, “vàng hóa” nền kinh tế, xóa bỏ hoạt động của thị trường ngoại tệ tự do.

Tài liệu tham khảo:

1. TS. Mai Thu Hiền, “Đổi mới hệ thống chính sách tỷ giá của Việt Nam trong bối cảnh tự do hóa tài khoản vốn”;

2. PGS.,TS. Tô Kim Ngọc và PGS., TS. Lê Thị Tuấn Nghĩa, Cơ chế tỷ giá và chính sách mục tiêu lạm phát, Tạp chí Ngân hàng, số 21 (11/2012);

3. TS. Hạ Thị Thiều Dao và ThS. Phạm Thị Tuyết Trinh, Chênh lệch tỷ giá hối đoái thực đa phương và tỷ giá thực đa phương cân bằng của Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng, số 17 (09/2012).

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 2 - 2013